4月14日,新華社授權播發了國務院日前頒佈的《醫療事故處理條例》。這個發佈前一週還在進行修改的法規,涉及面廣泛,引起了千家萬戶的關心與矚目。
1987年6月29日,國務院頒佈了《醫療事故處理辦法》,之後的15年內,它幾乎成爲處理醫療事故唯一的也是最直接的法律依據。同樣是由於牽扯到千家萬戶的利益,這個法規的制定,整整經過了漫漫的8年時間。正因爲有了它,才使當時醫療事故處理從無序狀態,邁出了走向法制軌道的第一步,這一點在當時及可以預見的較長時間裏,都有着積極和進步的意義,這個現在看來不盡完善的法規,有着不可抹殺的歷史功績。
由於《醫療事故處理辦法》存在的一些欠缺,在實施中出現了醫療事故的範圍過窄,並不能涵蓋醫療過錯責任;醫療事故鑑定不能體現公正;醫療事故補償費過低,難以保護受害人的合法權益等問題。在《醫療事故處理辦法》頒佈之後,每年人大、政協會議都有代表委員就此提出意見和建議。這些問題也促使病人去尋求司法救助,導致因醫療糾紛而引發的民事訴訟案件數量增加。面對如此情況,有的法院基於醫療專業的複雜性,規定只有經鑑定構成醫療事故的案件才受理立案,不構成的不予受理;有的法院則反之,認爲醫療事故應當由衛生行政部門處理,因此規定不構成醫療事故的案件法院受理立案,構成事故的不予受理。
《醫療事故處理辦法》的頒佈及其在實施中的問題,引起了法律界、醫療界專家們的重視,專家們不但在學術上探討,也結合實際進行了研究。僅僅一年多時間後,在瀋陽召開的全國首屆衛生法學理論研討會,相當一部分論文主題即圍繞着醫療事故的處理展開討論。
1990年春,中華醫學會醫院管理學會在洛陽召開了“醫療事故糾紛防範與處理”研討會,這一從《醫療事故處理辦法》問世以來最大型的全國會議,薈集了國內各級衛生行政部門、各級各類醫療機構負責處理醫療事故的人員和衛生法學專家等。根據每年人大代表和政協委員的意見和建議,衛生部醫政司派觀察員參加會議。
法院在審理醫療糾紛案件時,通常根據民事侵權賠償的四個構成要件,即行爲違法、主觀過錯、不良後果和因果關係,對符合上述四個要件的,判決醫院承擔民事責任。如果經鑑定委員會鑑定屬於醫療事故的,由衛生局裁定的補償費通常只有幾千元;而經鑑定不屬於醫療事故的,如果當事人訴至法院,法院根據民事侵權賠償的原則,按照直接經濟損失和間接經濟損失的計算,判決的賠償數額往往高於醫療事故補償的數額。因此病人在與醫院發生醫療糾紛後,通常會繞過衛生局,直接向人民法院提起醫療侵權賠償的訴訟。
當時,負責鑑定的醫療事故技術鑑定委員會是由各級人民政府組織的非常設機構,鑑定委員會委員在鑑定時集中,而平時分散在各個醫院。由於衛生行政部門在處理醫療事故必須依據鑑定結論,因此當病人對衛生行政部門的處理決定不服,或者對鑑定結論有異議時,衛生行政部門有時以“行政不能干涉鑑定”爲由將責任推向鑑定委員會,而病人又無法找到鑑定委員會或者追究違規鑑定的責任人,因此,出現一些病人以鑑定委員會爲被告,向人民法院提起訴訟的案件。
針對這一情況,洛陽會議的幾個月前,最高人民法院於1989年10月10日就醫療事故爭議案件人民法院應否受理,覆函四川省高級人民法院,答覆概括起來爲以下幾點:對醫療事故鑑定結論有異議向人民法院起訴的,人民法院不予受理。如果當事人對衛生行政機關作出的醫療事故處理決定不服依法向人民法院提起行政訴訟的,人民法院應當受理。當事人僅要求醫療單位賠償經濟損失向人民法院提起訴訟的,應依照《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》的規定,按民事案件立案受理。
最高人民法院針對醫療糾紛的訴訟問題作出明確規定後,各地方人民法院開始受理醫療糾紛訴訟案件。但因爲法院中審理醫療糾紛案件時,通常適用《民法通則》而不是《醫療事故處理辦法》;在進行司法鑑定時,通常委託法醫而不是醫療事故技術鑑定委員會,在判決賠償時,通常按民事賠償標準計算而不是各地規定的“醫療事故補償標準”。因此,醫院對法院產生了強烈的不滿和對立情緒。
不屬醫療事故,只要法院認定醫院侵權成立,醫院要付出鉅額賠償,這一點當然爲醫院所不能接受。於是,1990年的洛陽會議,成爲了醫療界的訴苦會。另一點爲醫療界所不能接受的是,一些法院對醫療事故鑑定委員會的醫療鑑定結論不予採納,採納的是法醫的司法鑑定結果。
洛陽會議結束後,衛生部即向國務院提出了修訂《醫療事故處理辦法》的要求。但由於其時《醫療事故處理辦法》剛剛出臺不到3年,爲維護法律的嚴肅性,同時需要更多更全面地瞭解和研究已暴露問題,以便於以後的修改,修改《醫療事故處理辦法》的工作暫時擱置。
同年的10月1日,開始施行的行政訴訟法讓衛生行政部門處境尷尬,它作爲醫療事故處理的主管部門,隨時可能被置於行政訴訟的被告位置。曾參與衛生立法、並代表衛生部醫政司參加洛陽會議的觀察員之一、中國政法大學教師卓小勤說,無論是患者還是醫院,只要對衛生行政部門對醫療事故的行政處理不服,都可能向法院提起行政訴訟;如果衛生行政部門不履行法定職責,仍然可能以“行政不作爲”的名義被送上法庭。
1992年3月24日,最高人民法院對李新榮醫療事故案的司法解釋,成爲了修改《醫療事故處理辦法》的最直接助推力。1984年10月10日,李新榮在天津醫科大學附屬第三醫院被誤割掉甲狀腺及甲狀旁腺。訴至法庭後,原被告雙方就適用醫療事故補償還是民事賠償各執一詞,法院無法定奪。最高人民法院針對天津市高級人民法院的請示作出答覆:《醫療事故處理辦法》和《天津市醫療事故處理辦法實施細則》是處理醫療事故賠償案件的行政法規和規章,與《民法通則》中規定的侵害他人身體應當承擔民事賠償責任的基本精神是一致的。於是,天津市第一人民法院依據《民法通則》,判決醫院賠償李新榮各種損失共計54萬元;而如果按照醫療事故鑑定委員會鑑定結果,李新榮所遭遇的醫療事故,獲補償額應爲3千至5千元。
李新榮一案帶來了醫療機構、法院和衛生部三個不同部門的深思。
5千元和54萬元,百倍金額的差距使醫療機構意識到,在威嚴的法律面前,僅僅靠呼籲是沒有用的。他們由最初的不滿逐漸轉向了接受現實,學習法律並熟悉訴訟技巧。面對着接踵而至的醫療事故糾紛和相繼而來的醫療改革,醫療界感到十分迷茫。
各地法院由於接到了最高人民法院的司法解釋,也開始受理醫療事故賠償案。部分法院依據醫療事故“補償”標準行事;另一部分法院則在遇到這類案件時,適用《民法通則》規定的賠償原則進行裁判,進行民事賠償;個別法院還出現了醫療事故補償標準作爲民事賠償的一部分,迭加計算的處理辦法。
其時,衛生部也在緊鑼密鼓地開展制訂法律法規的工作,幾年期間,由衛生部着手起草制訂的執業醫師法、護士管理辦法、醫療機構管理辦法等陸續出臺。在這些法律法規中,匡定和規範了醫務人員的行爲,強調了患者的利益和權利,爲下一步修訂《醫療事故處理辦法》作足了健全周邊法律的準備。
20世紀90年代期間,《醫療事故處理辦法》面臨的矛盾重重,其焦點集中在兩個問題上:對患者是經濟賠償還是補償?醫療事故處理的公正性和透明度更是受到社會多方的質疑。
與《醫療事故處理辦法》修改工作同時伴生的,還有公民法律意識和權利意識的覺醒。中國消費者協會從90年代就逐漸介入了關心醫療糾紛的領域。其時,很多媒體上關於醫療事故的報道催人淚下,湖北龍鳳胎腦癱案的292萬元賠償額驚呆了醫療界,也讓全社會更加關注醫療事故處理。種種合力推動了立法進程。1996年,立法機關正式考慮重新修訂《醫療事故處理辦法》。
由於包括醫療糾紛在內的種種原因,近年來,醫患關係持續緊張,各地因醫療糾紛難以調解而導致的暴力事件時有發生。2000年4月,中華醫院管理學會在福州舉行了“全國醫院權益維護與自律研討會”,僅從會議的名稱就讓人感到,迅速修改並出臺新《醫療事故處理辦法》的緊迫程度已是箭在弦上。
據從頭至尾參與法律修改的北大醫院衛生法學專家、律師王北京介紹,從1999年起,對《醫療事故處理辦法》較完整的大型修訂,至少不下30稿。在起草過程中,立法機關召開了各種類型的會議,聽取社會各界意見,僅在2001年4月的一次徵求意見,立法機構就召開了有全國人大法工委、高檢、高法、全國總工會、全國婦聯、司法部、公安部、部隊系統、醫學界和法學界參加的會議,大範圍地徵求意見。與會者雖然來自各行各業,但共同的特點是:都是潛在的患者。
已面世的《醫療事故管理條例》,因經過了無數人的精心打磨,歷經了無數次的修改,備顯制訂者的慎重和起草的艱難。它的起草和修改過程,見證了公民法律意識的逐漸強化,以及我國法律法規逐漸“以人爲本”的思想進程。
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