外界批評聯合國救援不力
印度洋海嘯已經過去十幾天了,聯合國祕書長安南、世界衛生組織總幹事李鍾郁、世界糧食計劃署執行主任莫里斯和兒童基金會執行主任貝拉米等聯合國高級官員,紛紛奔赴遭受災害的南亞和東南亞國家視察災情,指揮救災工作。
然而,這次安南動身前往海嘯災區之前,外界對聯合國的批評還是很多的。一種指責說,聯合國救援的聲音相當弱,而且這次聯合國也沒有發揮主導作用,救災工作是其他國家在做,尤其是大國在這次救災中唱主角,美歐等國爭着充當“領頭羊”。安南在這個時候去受災地區,會增加東道國的接待負擔,分散他們的救災努力,是去“添亂”,還不如留在紐約聯合國總部遙控指揮更好。但另一種意見認爲,環印度洋地區正在開展60年來最大規模的救災行動,身爲聯合國最高統帥的安南,不應該裹足不前,而應該身先士卒。安南權衡各方意見後,還是親自前往。安南乘坐直升機沿着印度尼西亞的西部海岸進行視察,他在機上看到大片城鎮被海嘯摧毀,感到十分難過。安南形容“這種滿目瘡痍、完全毀滅的場面”是他從未見過的。有分析說,安南要是坐在紐約聯合國總部38樓的祕書長辦公室裏,肯定無法感受到此人間慘劇。這種第一線的經歷,無疑大大加強了安南在救災問題上的發言權和指揮權。
針對外界的冷嘲熱諷,安南視察亞齊後,在記者招待會上表示:“說我們救災行動遲緩是不公平的。要知道聯合國本身並沒有資源。我們的救災行動有多麼迅速、規模有多大,完全取決於各成員國的意願和努力。”
聯合國手裏沒有錢
救災是聯合國的事情,聯合國的很多機構都與災難有關,如世界糧食計劃署、聯合國難民署、兒童基金會、人道主義事務協調廳等。在聯合國的六大工作領域中,人道主義救援是其中的重要組成部分。據聯合國人道主義事務協調廳廳長徐國華介紹,僅以1997年爲例,聯合國就幫助51個會員國應付了77場自然災害和環境緊急狀況,爲1910萬受武裝衝突影響和1000萬受自然災害影響的難民,提供了20多億美元的緊急援助。2003年,世界糧食計劃署爲全球82個國家的1.1億人提供了援助。
然而,聯合國不是生產部門,真正展開大規模救援行動,還是要靠各會員國和一些國際組織有錢出錢,有力出力。有分析說,這些國家的救援款要是經過聯合國,再分發到受災國,那樣,聯合國的情況就與現在完全不同了。
在東盟地震和海嘯災後問題領導人特別會議之前,國際社會已經承諾爲災區提供約40億美元的援助,而且許多大國紛紛追加援助資金。英國、德國和澳大利亞都宣佈大幅增加對海嘯災區的援助款項。澳大利亞承諾提供7.65億美元的捐助,德國承諾提供6.74億美元。但許多人道主義援助機構警告說,除非這些承諾的援助資金和物資馬上送到災區,否則災民的死亡數字可能翻番。國際援助機構牛津饑饉救濟委員會明確表示,不需要那些看上去數字龐大、卻以最少5年期貸款形式出現的援助承諾。“不能再重複以前其他地方的悲劇”。
按照以往的經驗,發達國家的部分捐款可能“只聞樓梯響,不見人下來”。6年前,富國承諾賑濟拉丁美洲颶風受災國的捐款,至今兌現不到1/3。美國在2002年向聯合國承諾,每年撥款近50億美元協助非洲發展,至今不見下文。2003年12月26日,伊朗古城巴姆遭遇大地震,國際社會承諾援助10億美元。伊朗總統哈塔米說,時至今日,只有1700萬美元到位。
深知救災之難的安南不斷地呼籲,要求各國先兌現近10億美元的捐款承諾,否則聯合國的救援工作就會大受影響。安南說,現在的救災工作彷彿“在與時間賽跑”。有分析說,安南的弦外之音就是:各國不僅要承諾,而且要馬上兌現。
然而救災工作剛剛開始,美國就開始“撂挑子”。美國國防部發言人海軍少校希克斯6日就表示,到目前爲止,美軍在救災行動已花費4000萬美元。希克斯說:“美軍每天花費500萬至600萬美元,包括當地1.3萬多名軍方人員的人事費用240萬美元,以及操作部署於當地的軍艦與軍機所花費的320萬美元。隨着更多部隊進入災區,花費將會繼續增加。”有評論說,美軍方發言人的這些話,暗示着美軍爲救災付出了高昂的代價。如此一來,美國承諾的捐款,能有一半用到災區,就算不錯了。
歐洲國家雖都主張建立“以聯合國爲中心”的賑災機制,但同時也批評聯合國協調不力,遇到這種大規模災難,聯合國內部多頭管理,分別有人道主義事務協調廳、世界糧食計劃署、兒童基金會、環境規劃署等,力量相當分散。因此,有輿論再度認爲,“聯合國早就該改了”。
國際紅十字會的一位官員也在記者招待會上表示:“聯合國對受災國家的救援工作有必要加強協調,發揮它們最大的作用,並確保各方所提供的援助能夠持續不斷。”他舉例說,斯里蘭卡就面臨救濟品分配不均的問題,一些災區出現救濟品過剩的情況,另一些災區則沒有獲得救濟品。世界糧食計劃署發言人日前也說,馬爾代夫有5萬人急需食物,該署籌集了100噸高能餅乾,但難以運送到馬爾代夫的200個島嶼。因此,世界糧食計劃署呼籲捐助國提供飛機。
聯合國還是有能力的
曾有輿論認爲,伊拉克戰爭後,聯合國的地位一落千丈。但聯合國的一些資深官員認爲,恰恰是美國繞過安理會對伊拉克動武,但最後解決伊拉克問題還需得到聯合國的認可,說明聯合國在國際事務中的地位和權威是不可取代的。特別是近兩年,人們談論最多的就是聯合國改革問題,也正說明世界需要聯合國,離不開聯合國。
聯合國作爲一個國際性的權威組織,自身能力和人員有限,但它在世人心目中的威望和協調作用還是不可替代的。聯合國內部有一個龐大的體系,它有這個能力搞救援,這是任何一個國家都無法比的。正是通過這些直屬或非直屬的國際組織,聯合國在世界各地建立了工作網絡,調動資源在第一時間趕赴災區救援。
應當說,聯合國還是做了大量的工作,其中許多努力都是默默無聞的。目前,在聯合國總部,工作人員上班詢問的第一句話,都是“印度洋的災情如何”。在聯合國所屬各個部門,工作人員自發的募捐活動隨處可見。特別是人道主義事務協調廳,其職責就是廣泛募集捐款,調動世界資源,有效組織、協調各會員國和各國際機構,爲受災地區的難民提供糧食、食品、藥品和後勤支援。在情況危急時,這些部門的工作人員不分晝夜地工作,希望“能把錢募來”,然後“花在最需要的地方”。
聯合國批評富國小氣,也起到了一些作用。像美國政府開始只捐助1500萬美元,被聯合國官員批評“吝嗇”之後才大幅增加。1月6日,美國國務卿鮑威爾宣佈,美國將解散“四國救災聯盟”,改由聯合國來領導賑災工作。印尼、斯里蘭卡和泰國也表示,希望聯合國能夠領導協調全球的救濟工作。
因此,有報道建議,如果由聯合國組織一家國際追款公司,向承諾捐鉅款的國家追討,讓那些限期不付的國家知道利害關係,再不兌現就公告天下,就可以“讓那些佔盡慷慨名聲而又假仁假義的國家信用破產”。只有這樣,才能落實援助款。輿論認爲,聯合國還能起到監督作用。
目前,世衛組織正在亞齊建立一個疾病暴發早期預警系統,該組織還準備把實驗設備儘快運到亞齊,這樣一旦疫情暴發,就能準確瞭解疫情暴發的起因和規模。
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