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財產申報制讓貪官“現形”完善黨內監督邁出新步伐
——解讀《關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》
不久前召開的中央政治局會議傳出信息：《關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》作爲重要的黨內法規將頒佈實施。這標誌着我們黨在加強黨風廉政建設、完善黨內監督制度方面邁出了新的步伐。
2006年3月2日，因受賄2.5萬元、94萬餘元財產來源不明，湖北省荊州市民政局原副局長易先華被一審判處有期徒刑2年。易先華之所以東窗事發，源於2004年小偷供述出在易家偷竊26萬餘元的事實。無獨有偶，內蒙古自治區烏拉特前旗一位科級幹部搬家時竟將47萬元存摺遺忘在舊房子裏，被民工拆房過程中意外發現。檢察機關由此順藤摸瓜，查出他的不明財產達400多萬元。
小偷光顧貪官露餡，偷出“家財萬貫”，房屋拆遷牽出“幾十萬元存摺”，官員豪宅、名車相伴……諸如此類的腐敗個案告訴人們，防腐拒變關口前移，防微杜漸，至關重要。《關於領導幹部報告個人重大事項的規定》落到實處的一個重要前提是，必須使全黨特別是領導幹部深刻認識制定《規定》的重要意義，全面理解《規定》的精神實質。爲此，我們邀請了黨建理論專家中共中央黨校組織部副部長、教授趙長茂，國家行政學院科研部主任、教授、博導許耀桐展開解讀。
《規定》的歷史淵源與亮點
記者：《關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》有其歷史淵源,與我國一直探索的財產申報制度有什麼必然聯繫？
趙長茂：在改革開放新時期的反腐敗鬥爭中，我國開始了對建立財產申報制度的探討。這包括：1988年起草了一個關於國家行政工作人員報告財產和收入的規定草案；1994年，將《財產收入申報法》列入立法項目；1995年中辦、國辦印發了《關於黨政機關縣(處)級以上領導幹部收入申報的規定》；2000年12月，中央決定在省部級現職領導幹部中首先實行家庭財產報告制度，並於2001年6月15日頒佈了《關於省部級現職領導幹部報告家庭財產的規定(試行)》。以上這些規定，主要就是要求官員報告個人和親屬的財產狀況。
記者：爲什麼以往已經制定了有關黨員領導幹部報告個人重大事項的若干規定，這一次我們黨還要制定新的《關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》呢？
趙長茂：黨員領導幹部向黨組組織報告個人事項，始於1997年1月經中共中央、國務院批准的《關於領導幹部報告個人重大事項的規定》的出臺。《規定》要求，領導幹部應報告的重大事項包括本人、配偶及子女在房產、婚喪喜慶、與外國人通婚、出國、經營企業、受到執法機構查處或涉嫌犯罪等。《規定》出臺近十年來，在推動廉政建設方面發揮了一定的作用，但總體上看，效果並不理想。中央政治局會議指出，《關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》，將強調黨員領導幹部向黨組織報告個人有關事項的職責，明確需要報告的事項，確定受理報告的機關，完善報告程序，強化監督檢查，使這項制度更加切合實際，更加具有可操作性。
許耀桐：《關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》應該針對原有規定存在的缺陷和不足，注重解決以下幾個問題：
第一，增加財產申報範圍。領導幹部所申報的財產，必須比較全面、準確地反映申報者及家庭成員的財產狀況。按照以往規定，申報的種類和人員範圍過窄，如1995年《關於黨政機關縣(處)級以上領導幹部收入申報的規定》，申報的內容只是強調個人“收入申報”，很容易給規避申報者以可乘之機。新的規定必須強調，申報的財產範圍應當包括動產和不動產、債權和債務；申報的對象範圍，既包括領導幹部個人，也包括財產申報人的近親屬(父母、岳父母、妻子、子女以及與其共同生活的其他家庭成員)的財產，防止一些官員通過轉移非法財產給其父母、未成年子女的方式來逃脫監控的企圖。
第二，明確法定受理機構。按照以往規定，黨員領導幹部報告個人重大事項一般要求向各自單位的組織人事部門、紀檢、監察機構報告，同時報上級人事部門、紀檢、監察機構備案。這就形成這樣一個錯綜複雜的關係：一個本該受到監督的領導者，卻同時又是監督他的同單位組織人事部門、同級紀檢、監察機構的頂頭上司，其監督的有效性可想而知。要克服這一不足，需要建立一個規範的、獨立的受理報告的機構，或者改變同級紀檢、監察機構的隸屬關係。
第三，擴大申報公開程度。按照以往規定，黨員領導幹部在把個人重大事項報告給組織後，只有少數領導知情，對其餘的人則一概不予公開。其實，應該根據黨員領導幹部的公衆化程度確定公開的範圍，分爲公衆化程度高的實行完全的公開，公衆化程度低的實行限制性公開。例如，美國的財產申報制度就分爲公開申報和祕密申報兩大類。所謂公開申報是指個人財產報告要向社會公開，任何公民均可查看或複印。大約有2.5萬名高級官員和僱員要公開申報。祕密申報的材料則有限制地公開，由各單位內部掌握，適用於大約25萬名政府中、下級官員和僱員。但是，如果申報者的財產申報有問題，有關司法機關調閱其申報資料的，則不在此限。
第四，實行嚴格的監督與懲處。從理論和實踐相結合的角度說，爲了不使黨員領導幹部重大事項報告制度流於形式，必須有一個讓瞞報、漏報或不報者承擔相應後果的“制度保障設計”。只有法規具有威懾力了，才能讓黨員領導幹部申報的內容真實可靠。透過黨章看《規定》
記者：從黨章內容來分析，對黨員領導幹部的監督，在《規定》中是如何體現的？
趙長茂：自覺接受監督，是對黨員領導幹部的基本要求。中國共產黨是執政黨。每一位黨員領導幹部都必須清楚，作爲領導幹部的黨員，不是一般黨員，而是掌握並行使權力的黨員。黨員領導幹部並非是沒有任何私慾的聖人，權力的正確行使，既在於領導幹部的自律，更在於組織和羣衆的監督。《中國共產黨黨章》第六章第三十四條明確規定：黨的各級領導幹部要“正確行使人民賦予的權力，依法辦事，清正廉潔，勤政爲民，以身作則，艱苦樸素，密切聯繫羣衆，堅持黨的羣衆路線，自覺地接受黨和羣衆的批評和監督”。可見，自覺接受監督，是作爲黨內憲法的黨章對黨員領導幹部的基本要求，也是檢驗黨員領導幹部黨性強弱的重要標準。既然監督是針對權力的，那麼與權力行使有關的黨員領導幹部的“個人事項”，也就不是一般意義上的個人事項，或者說已不完全是自家“私事”，而是和公權力有關的個人事項，是應該通過向組織報告受到監督的“私事”。面對新形勢下黨員領導幹部的社會聯繫和活動空間不斷擴大的現實，對黨員領導幹部報告個人有關事項作出更加嚴格的規定，對黨員領導幹部的行爲形成更強的制度性約束，是進一步加強廉政建設，保證黨員領導幹部廉潔從政的必然選擇。
《規定》與公民隱私權保護不相沖突
記者：很多人關心的一個話題是，規定黨員領導幹部報告個人有關事項，與現在人們常說的隱私權保護有什麼聯繫，有無衝突？
趙長茂：或許在一些人看來，規定黨員領導幹部報告個人有關事項，是侵犯個人隱私權。其實，這是一種誤解。黨員領導幹部作爲自然人或公民，當然享有隱私權，但黨員領導幹部的特殊身份又決定了其享有的隱私權不同於普通公民。由於黨員領導幹部的某些個人生活已成爲政治生活的一部分，他們的那些與權力行使有關的、可能影響公共利益的個人事項理所當然地應向黨組織報告，接受組織的監督。在我國，黨員領導幹部是掌握和行使公權力的特殊羣體，他們手中的權力因爲能夠帶來利益而被“親朋好友”覬覦，私人活動由此成爲一些有所企圖的人接近領導幹部進而建立某種特殊關係的最好媒介，領導幹部的一些個人活動也就超出私事或家事的範疇。如果黨員領導幹部的所有個人事項都以“個人隱私”的藉口掩藏起來，其後果自然可想而知。
通過規定黨員領導幹部報告個人有關事項來強化黨內監督，不是黨組織干涉黨員領導幹部的私生活，製造不必要的麻煩，而是黨員領導幹部廉潔從政的需要，體現着黨對領導幹部的關心愛護，也可以說是一種通過嚴格要求體現出來的關心愛護。建立黨員領導幹部報告個人有關事項制度的真正目的，是使握有行使公權力的黨員領導幹部不犯錯誤、少犯錯誤或不犯大的錯誤。
財產申報：反腐倡廉之根本
記者：從國際反腐敗經驗來看，此次規定是否借鑑了世界上通行的關於官員財產申報的制度？
許耀桐：國外成功的實踐經驗已經證明，讓官員進行財產申報，是反腐倡廉最爲根本的制度規定。在美國，其法律中對財產申報中的違規行爲規定了嚴厲的處罰措施：對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，各單位可對當事人直接進行處罰；司法部可對當事人提出民事訴訟，法院可判處1萬美元以下的罰款；對故意提供虛假信息的人，可提出刑事訴訟，判處最高25萬美元的罰款或5年監禁。由於建立了一套比較嚴密的財產申報制度體系，雖然也有官員腐敗的醜事發生，但是長時期來處於一個較低的水平上。因此可以說，我們黨關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定，實質上就是借鑑、採納世界上通行的關於官員財產申報的制度。
促進領導幹部廉潔從政的重要舉措
記者：如何評價《關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》的重要意義？
趙長茂：歷史經驗證明，制度建設是落實黨內監督、促進領導幹部廉潔從政的重要保證。《規定》作爲重要的黨內法規，標誌着我們黨在加強黨風廉政建設、完善黨內監督制度方面邁出了新的步伐。
常言道：“千里之堤，毀於蟻穴”。黨員領導幹部向黨組織報告個人有關事項，實際上就是從細微處防止權力腐敗的重要舉措。從近年來查處的各類腐敗案件看，一些領導幹部並非一開始就腐敗，而是通常經歷一個思想意識逐漸變化，在生活細節上放縱自己，或者被配偶、子女拖下水，一步步蛻變爲腐敗分子的過程。一些腐敗分子在東窗事發之後常常發出的感嘆是：如果組織上能及早地發現自己的問題並作出處理，自己就不至於走到違法犯罪的地步！當然，這是腐敗分子在爲自己找藉口，但卻提醒我們，防止權力腐敗必須從細節抓起，關口前移，見微知著，防微杜漸。歷史上扁鵲“洞見癥結”的典故，闡釋了一個“大必起於小，多必起於少”的道理。《規定》頒佈實施，對於防治權力腐敗來說，無疑是“治病於未發之前”或“治病於初起之時”之舉。
許耀桐：爲了保證官員廉潔自律，加強黨風廉政制度建設，完善黨內監督制度，真正形成用制度規範從政行爲、按制度辦事、靠制度管人的有效機制，中共中央制定了《規定》。這是高高掛起了制約腐敗的達摩克利斯之劍。
腐敗，即權力腐敗，是一種濫用公權，使公權爲私利所用，對國家和公民社會產生負面的、有害的行爲。反腐倡廉，應該採取多項措施，例如，克服“官本位”觀念，限制官員權力、降低官職含金量；發展社會主義民主，切實推行幹部的民主選舉；實施“陽光政策”，嚴格實行政務、黨務公開；打破“官官相護”，進行鐵面無私的監督；提高拒腐防變能力，加強對幹部的廉政思想教育等等。但除了這些措施之外，還有一項最重要的措施，就是實施黨員領導幹部報告個人有關事項的制度。
衆所周知，腐敗分子的要害在於，以手中之權不合法地獲得財產。而黨員領導幹部報告個人的有關事項，恰恰就是報告包括本人、配偶、共同生活的子女所擁有的大額現金、存款、有價證券、債權、債務、私有房產、私人車輛、土地使用權、貴重物品、名人字畫、古董、投資、股份等基本情況。簡言之，就是報告財產的來源和總量。腐敗分子最怕的就是暴露自己非法佔有的財產，一旦需要報告自己的財產狀況，等於做了壞事後需自我先交代，誰還敢造次收受贓款贓物這個“燙手的山芋”！因此可以說，《關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》是在對腐敗施行釜底抽薪之術，是一把懸在腐敗分子頭上真正威力巨大的達摩克利斯之劍。
中央研究黨員領導幹部報告個人有關事項的規定
中共中央政治局8月29日召開會議，研究黨員領導幹部報告個人有關事項的規定等問題。中共中央總書記胡錦濤主持會議。
會議認爲，加強黨風廉政制度建設，完善黨內監督制度，真正形成用制度規範從政行爲、按制度辦事、靠制度管人的有效機制，是加強黨的執政能力建設和先進性建設的必然要求。制定黨員領導幹部報告個人有關事項的規定，是我們黨爲堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，加強黨員領導幹部的監督管理、促進黨員領導幹部廉潔從政而採取的重要舉措。隨着我國改革開放和社會主義現代化建設的發展，應該根據新形勢新情況，結合各地區各部門的實踐，本着實事求是、突出重點的精神，對原有規定進行修訂和完善。要強調黨員領導幹部向黨組織報告個人有關事項的職責，明確需要報告的事項，確定受理報告的機關，完善報告程序，強化監督檢查，使這項制度更加切合實際，更加具有可操作性。
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