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反思2006年中國外資政策爭議:大國的躊躇

http://www.enorth.com.cn  2007-01-12 12:06
 

 

  大國的痛苦往往在於難以恰當地把握自己與身外的邊界。門羅主義在歷史上被看作年輕的美國第一次向世界宣稱自己勢力範圍的力舉,而在當時不過是門羅總統斟酌權衡應付具體危機的小心之策。所謂門羅“主義”或“宣言”都是後人的附會,當時只是總統致國會的諮文。大國的內外邊界意識並不限於地緣政治意義上的疆界。“普天之下,莫非王土”表面上不乏疆域氣魄,但是昭然於後人的,恰是背離海洋文明的一種觀念狹隘。

  界定自己與身外的世界,事關一個組織的安全感。產科護士會告訴媽媽,新生兒需要裹緊了睡,因爲孩子在邊界分明的被包中會覺得就像在母體“內”那樣安全。其實她是安全的,但大人操心的是她的安全感。老子說“治大國如烹小鮮”,所以這裏談點心理常識並不牽強。2006年,共和黨控制下的美國國會和布什總統爲了挽救共和黨在中期選舉的不利選情,通過一項法案,授權聯邦政府出資在美國與墨西哥邊界上修建700英里高科技的隔離牆,以防止非法移民越境。有識之士指出,這項法案其實根本就沒有安排足夠的配套資金;而且即便有資金建成全部隔離牆,也不能根治非法墨西哥移民的問題。但是,布什的虛晃一槍和表面文章打點的就是廣大選民的安全感。

  對於西歐與北美,移民問題歸根結底是個自己與他人的界限問題。面對大量的外國移民,傳統居民感覺到自己不再能維持原來的生活方式、文化制度甚至語言等等,因而感到存在意義上的害怕與無助。於是,有些傳統居民訴諸極端的反移民政見或措施。這些極端立場被稱作“排外主義”。排外主義聽上去是政治概念,而其英文原文“Xenophobia”和幽閉症、恐高症等心理疾病的名稱一樣都有phobia(恐懼症)這個詞根。排外主義無非是內心對外人之過度害怕在政治文化層面的表達。

  中國沒有外族移民問題,但中國也有安全與安全感問題,也有界定自身與身外的問題。2006年,這個問題再次以外資政策爭議的形式浮出水面。

  似是而非

  本刊2004年10月(下)曾發表葛順奇的文章,全面系統地駁斥外資危及我國經濟安全的論調。然而,在去年初的全國政協會議上,即將離任的國家統計局局長李德水,以一番言辭激烈的發言再次點燃了外資危及國家經濟安全論的不滅之火。此後,一系列社會名流躋身質疑外資的行列。另有一些官員和學者,比如商務部官員胡景巖和郭京毅,商務部的研究員王志樂和馬宇則在不同場合以不同的口吻反擊該論點。

  一般而言,就公共政策問題的辯論應該就事論事,重實質,輕形式。不過,有些所謂的公共政策問題本身子虛烏有,那麼討論其之被討論的形式反而更加能揭示問題的實質。外資—國家經濟安全論就是這樣一個基於似是而非的話語形式而生成的政策命題。

  似是而非的論證有多種形式。第一種是牽強附會。有些人高調批判了外資危及國家經濟安全之後,爲了言之有物,把正面的具體政策建議落到反壟斷審查機制上,其它具體措施則乏善可陳。殊不知,反壟斷主要關注的是消費者權益和促進自由市場競爭,跟國家經濟安全沒有必然聯繫。一個外資企業可能是中國火腿市場的壟斷者,但這不是國家經濟安全問題,除非把火腿進一步附會成民以食爲天的民生大事。如果外資真有對國家經濟安全那樣廣泛的威脅,主要依靠反壟斷機制來因應就近乎瀆職了。然而,在話語層面,反壟斷與併購是經常相提並論的;併購當中,跨境的外資併購往往是招人矚目的。由此,反壟斷與限制外資的併購的話語聯繫易如反掌。至於反壟斷與國家經濟安全的關係,那就是言者有心暗示、聽者也無心探明究竟,近乎蒙太奇效果的理論飛躍了。

  第二種似是而非的論證方式是使用大量看上去熱鬧但完全不說明問題的統計數據。某大學教授在所謂“中國產業外資控制報告”裏用統計數據和圖表顯示更多的外資企業選擇在中國獨資而不是與中國企業合資或合作,以此且僅以此證明外資意圖保持壟斷。這是把投資人追求對個別企業的百分之百控制(即獨資)和對同行業市場的控制混爲一談,犯了常識的錯誤。該教授對外資企業掌握大量知識產權憂心忡忡,於是他呼籲中國政府爲了抵禦外資對知識產權的“控制”,要制定“知識產權法”。殊不知,我國早已建立相對完善的知識產權法律體系,否則連加入WTO都困難。而且,如果我國的知識產權法律體系是以另眼看待外國人爲宗旨,那我們就違背了國際條約義務。類似的,有些憂國人士因爲操心國家經濟安全,就大而化之地呼籲制定“國家安全法”,而國家安全的法規和機制早已有之。比如,某些類別的外商投資企業設立程序之一是國家安全部門的備案;在上海,外國企業代表處必須設在經過特殊審批的寫字樓,安全機制之細膩可見一斑。在戰略層面上,那些以國家安全的名義限制外資的政策建議更大的誤區在於他們不知道中國之所謂外資其實包括來自港澳臺的投資,而這些自家人的“外資”佔我國FDI的相當高比例。這裏的國家安全意義自不待言。

   醉翁之意不在酒

  第三種似是而非的論證方式是不學不問、望文生義。爲了證明以產業安全的名義限制某些外資是國際慣例,某知名大學校長稱產業安全是WTO“安全例外”原則的核心。實際上,WTO體制下的“安全例外”(GATT的第21條)明確侷限於國防與政治意義上的國家安全。

  第四種似是而非是正話反說。對於所有談論“產業安全”的文本,我們可以試着用WORD軟件裏的替換功能把“安全”換成“競爭力”。半瓶水可以說成是幾乎滿了,也可以說成幾乎空了。說成“安全”,就有了敵我鬥爭的同仇敵愾。說成“競爭力”,自然就會引來追問:哪些行業因爲什麼原因競爭不過外資企業?爲什麼要動用“國民待遇”原則的例外將其置於外資不能競爭的保護傘下?誰又將受益於如此保護下的“安全”?既然是市場經濟,競爭就是基本法則。這個法則下就可能有個別企業的破產、或整個行業的全軍覆沒。個別行業的難以爲繼,一方面往往未必由外資競爭所致;另一方面,對於一個國家的資源配置效率和整體經濟社會效益也未必不是好事。因此,在國際競爭的背景下抽象地談維護一個國家的產業安全遮蓋了問題的實質:什麼產業的國際競爭力不足,而又有基於公共利益獲得額外的政策傾斜的理由?

  醉翁之意不在酒

  經不起推敲的觀點何以能在朝野得到這樣廣泛的響應?因爲這樣的觀點聽着自然順耳。把“涉外”與“安全”聯繫起來不用費力,因爲這樣的聯繫本來就流淌在我們的文化血液裏;把它們在具體政策問題領域中分析、區別開來卻至少要動用常識和理性。

  “國家經濟安全”的提法在執政黨的十四大報告裏還沒出現,儘管當時正值亞洲金融危機。十五大報告第七部分談及“努力提高對外開放水平”,其中第三段:“……依法保護外商投資企業的權益,實行國民待遇……正確處理對外開放同獨立自主、自力更生的關係,維護國家經濟安全。”十六大報告同樣在第七部分談及“堅持‘引進來’和‘走出去’相結合,全面提高對外開放水平”時,提到“在擴大對外開放中,要十分注意維護國家經濟安全”。

  看來,“國家經濟安全”這個話語的出身就不好,從一開始就是限於外資和對外開放語境下的緊箍咒。國家經濟安全問題是不是一定只有在涉外經濟活動中才存在?當然不是。遠者有十一屆三中全會之前的“國民經濟瀕臨崩潰”(那時候可能還沒有“國家經濟安全”這個詞)顯然與外資外貿無關,近者有“非典”幾乎造成國家經濟安全問題也與外資外貿無關。我們可以輕易羅列一系列國內環境、人口、教育、腐敗、地方保護主義等非涉外因素直接與國家經濟安全有關。但是,這些都不會令朝野興奮。攘外,只要是攘外,不論是真的還是嚷嚷的,卻一定不乏“同去、同去”者。

  自2002年十六大之後,外資主管部門的法規文件幾乎都念叨着“國家經濟安全”的誡語,有的在法規的操作性條款裏,但越來越多地出現在法規開頭的立法宗旨部分。2006年出臺的六部委“關於外資併購的規定”和稍後國家發改委發佈的“十一五利用外資規劃”裏都非常突出地談到利用外資要注意國家經濟安全。六部委的規定甚至苦心孤詣地針對外資併購“中華老字號”設立額外的通報與備案機制。孤立地看,這本無可厚非,但放眼橫看纔會看到真正的門道。自2002年末,國資主管部門頒行的法規無論是關於資本市場改革的、中央企業投資監督的,還是關於國有產權評估與轉讓的,無論是關於產權無償轉讓的還是向管理層有償轉讓的,都閉口不提國家經濟安全。此處無聲勝有聲!真正佔據重點行業和壟斷行業的主要是這些國有企業,而管好國有企業卻被當作企業治理層面的“保值增值”問題,完全避開經濟安全這樣的宏大話語。相對於我國高度成熟和成功的外資政策與實踐,國資改革起步晚、難度大、觸及深、影響廣,指導性理論幾乎爲中國獨創,缺乏其它國家的經驗作爲借鑑。如果國資體制改革不能順利推進,會直接帶來政治社會穩定性的問題,從而引發國家經濟安全問題。置如此重大的風險暴露面於不顧,只對着外資領域耳提面命地念叨經濟安全,難免令人聞到一股醉翁之意不在酒的意味。

  安全感

  毫無疑問,2006年中國對外經濟政策受到全世界的關注。對於基本順利地走完加入世界貿易組織後5年過渡期的中國,2006年是個有里程碑意義的年份。此後,中國不再有適用於過渡期的那些操作性、時間性非常強的具體開放措施的約束,而世貿組織的多哈回合的談判進展緩慢,以多邊機制爲初衷的世貿組織的影響力正在遭受越來越多的雙邊自由貿易協定的蠶食。隨着中國整體經濟實力不斷攀升,一方面,中國的作爲與不作爲皆對國際規則的形成與實際效力構成日益增加的影響,另一方面,中國經濟內需規模之大已經使得中國在某種意義上比以往30年任何時候更能夠躲進自家成一統,管它外面春夏與秋冬。國際上,正如美國財長鮑爾森所坦率承認的,當前保護主義在發達國家甚囂塵上,這使得發展中國家覺得很不公平;他們覺得發達國家在開放對自己有利的時候鼓吹開放,當開放傷害自己利益的時候就背信棄義,重新樹起保護主義的壁壘。所有這些國內外的利益格局和輿論環境都爲中國經濟重心在2006年後向內轉提供了理由、原因、誘惑和便利。

  2006年實際上沒有國家經濟安全問題。在安全的時候拿安全說事,還能夠引起廣泛的社會共鳴,這再一次顯示安全與安全感是兩回事。過去,我們不曾在政策層面反對中華老字號或馳名商標企業與外商合資;今天,卻要針對外資併購中華老字號另設障礙。法理上難以自圓其說,但心理上卻不難理解。今非昔比。今天我們背後的實力,給了我們在自己與外人間重新劃定界限的從容。實際上或許無關重要,但是祖上傳下來的不落別人手,這個感覺就足夠重要,尤其對於今天的中國,重要得似乎可以支撐國家經濟安全的重擔。

  我們曾經因爲完全閉關鎖國而走到了窮則思變、不開放就要面臨國民經濟崩潰的局面;而在開放和引進外資的成就卓著的當前階段,卻開始了老和尚對要下山的小和尚的唸叨:在擴大對外開放中要注意國家經濟安全。爲什麼唸叨的不是:爲了真正的長治久安,要堅定不移地擴大對外開放?或許,這樣的認識在政府的部門之間和日益分化的利益集團、社會階層之間已經不再是不證自明的共識?或許,現在是重新審視我們與自身之外的界線,重新給安全感定調的關頭?

稿源 南風窗 編輯 王卿
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