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爲深入貫徹落實黨的十七大精神，進一步深化行政管理體制和政府機構改革，十七屆二中全會通過了《關於深化行政管理體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)和《國務院機構改革方案》，十一屆全國人大一次會議審議批准了《國務院機構改革方案》。《意見》對我國當前和今後一段時期深化行政管理體制改革作出了統一部署，明確了改革的指導思想、基本原則和總體目標，確定了改革的重點任務，強調了改革的組織實施保證，是我們黨全面和系統規劃未來較長一段時期我國行政管理體制改革藍圖的綱領性文件，對不斷完善中國特色社會主義行政管理體制具有重大和長遠的指導意義。
一、深化行政管理體制改革的總體目標
《意見》明確提出：“深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”。如此鮮明地提出我國行政管理體制改革的總體和長遠目標，這在我國行政管理體制改革的歷史上還是第一次。
建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，既是一項長期艱鉅的任務，又是一個時代感、緊迫性很強的新課題。一方面，經過30年的改革開放，歷經1982、1988、1993、1998、2003年5次集中的行政管理體制和政府機構改革，特別是伴隨着十六大以來我國行政管理體制改革一系列重大舉措的出臺和實施，我國已總體形成了基本適應經濟社會發展要求的行政管理體制。這一行政管理體制有力地保障了改革開放和社會主義現代化建設事業的發展，這是十七屆二中全會作出的一個基本判斷。看不到這一點，就無法準確把握我國行政管理體制的現狀、面臨的形勢和所處的改革階段。
另一方面，隨着我國經濟社會的快速發展和急劇變革，各種新情況新矛盾不斷出現，現行行政管理體制在政府職能、組織結構、運行機制、管理方式、制度、隊伍和政風建設等方面不適應新形勢新任務要求的狀況也越來越突出。在新的起點和高度，進一步推進行政管理體制改革，是政治體制改革的重要內容，是上層建築適應經濟基礎客觀規律的必然要求，是解決經濟社會發展中諸多矛盾和問題的重大舉措，是深入貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的體制保障。看不到這一點，就無法充分認識進一步深化行政管理體制改革的重要性、緊迫性和全局性意義。
爲了保證行政管理體制改革沿着正確的道路前進，應當明確改革的總目標和總方向。《意見》在認真總結我國30年行政管理體制改革的成績和經驗，準確把握我國行政管理體制改革性質和方向的基礎上，對深化行政管理體制改革的總體目標作出了精煉準確的概括。我們所要建立和完善的行政管理體制，既不是計劃經濟體制下高度集中的行政管理體制，也不是西方資本主義國家三權分立政治體制下的行政管理體制，而是適應我國社會主義初級階段經濟社會發展要求的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革開放以來30年的不懈努力，已經初步建立了這樣一個行政管理體制，我們還要通過從現在起約12年的不懈努力，不斷完善這樣一個行政管理體制。建立和完善中國特色社會主義行政管理體制的根本目的，就是爲了建設一個以人爲本、施政爲民的服務政府，權責明晰、監督到位的責任政府，法律完備、行爲規範的法治政府，清正透明、精幹有力的廉潔高效政府，歸根結底是建設一個人民滿意的政府。
二、深化行政管理體制改革的重點任務
《意見》根據十七大和十七屆二中全會關於加快行政管理體制改革的統一部署，按照建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體目標，明確提出要加快政府職能轉變，深化政府機構改革，加強依法行政和制度建設，爲實現深化行政管理體制改革的總體目標打下堅實基礎。
(一)加快政府職能轉變，解決好政府應當做什麼的問題。政府職能轉變是深化行政管理體制改革的核心。改革開放以來、特別是黨的十六大以來，我們在明確界定和切實轉變政府職能方面取得了重大進展。十六大提出，要完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項職能；貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會，要求政府更加註重履行社會管理和公共服務職能；《全面推進依法行政實施綱要》和《行政許可法》規定，凡是公民、法人和其他組織能夠自主決定的事項，市場競爭機制能夠自行調節的事項，社會組織或中介機構能夠自律解決的事項，除法律另有規定的以外，政府不要干預。這些要求和規定基本明確了政府職能的範圍，總體劃清了政府與市場、企業、事業、社會的職責邊界。在此基礎上，黨的十七大和十七屆二中全會明確要求，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品。特別是《意見》第一次對政府加強經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項職能的重點，以及中央和地方政府職能轉變的重點作了明確規定，對推動各級政府加快轉變和全面正確履行職能具有重要意義。現在的關鍵，是要在深入調查研究的基礎上，進一步細化不同層級政府和不同行政部門的職能框架、事權劃分和職責體系，加強政府職能與機構設置的配套改革，發展公共服務型事業單位和社會組織，使之更多地承接政府職能，以採取切實有效的措施推動政府職能真正轉變到位、配置到位和履行到位，堅決克服不同程度存在的政府管理的“越位、缺位、錯位和不到位”現象，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。
(二)深化政府機構改革，解決好政府的組織結構問題。《意見》明確提出，要按照精簡、統一、效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞政府職能轉變和理順職責關係，進一步優化政府組織結構，規範機構設置，完善行政運行機制。這次國務院機構改革主要突出了三個重點：一是加強和改善宏觀調控，促進科學發展；二是着眼於保障和改善民生，加強社會管理和公共服務部門建設；三是按照探索職能有機統一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置。其中，尤以大部門體制改革引起了國內外的廣泛關注。一方面，大部門體制因其適應市場經濟發展要求、有利於整合職能相近的部門和形成精簡高效的政府組織結構，而很大程度上反映了現代行政管理體制改革的趨勢；另一方面，大部門體制又受到經濟社會發展水平和行政管理現狀的影響與制約，有一個逐步發展的過程。綜觀世界各國，發達國家的政府部門一般不超過20個，但發展中國家的政府部門很多都在20個以上，有的甚至達到三四十個。因此，我國的大部門體制改革既應當把握趨勢，積極探索，不斷推進；又應當把握節奏，審慎穩妥，循序漸進。
(三)加強依法行政和制度建設，解決好政府按什麼規則運行和管理的問題。科學合理的政府職能和政府組織結構，應當通過法律和制度加以確認，否則很難固定；科學民主的行政決策機制、運行機制和管理方式，應當通過法律和制度加以規範，否則沒有保障；更重要的是，行政權的行使應當納入法律和制度的軌道，否則就有可能濫用。政府必須嚴格依法行政，行政權必須受到全方位、全過程的嚴格監督和制約。因此，要真正把依法行政作爲政府工作的龍頭和基本準則，堅持用制度管權、管事、管人，積極推行政府績效管理和行政問責制度，加大貫徹《全面推進依法行政實施綱要》力度，努力再用六七年左右的時間，基本實現建設法治政府的目標。
三、深化行政管理體制改革的基本方法
建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，完成今後5年行政管理體制改革的重點任務，在改革方法上要注重四個方面的統一。
(一)在改革戰略的謀劃上，要注重系統思維與問題意識的統一。行政管理體制改革是一項系統工程，具有綜合性、結構性和配套性。它既是政治體制改革、經濟體制改革和社會管理體制改革的重要組成部分，本身又自成體系。這就要求在謀劃改革時，應當具有寬廣視野和系統思維，把行政管理體制改革放在特定時代的經濟、政治和社會大背景下來整體思考、統籌規劃。另一方面，行政管理體制在每一歷史時期和發展階段又面臨最突出的問題，這就要求必須以問題爲導向，抓住牽動全局的主要改革環節，確定重點改革任務，着力推進，重點突破。只有把系統思維與問題意識統一起來，才能牢牢把握行政管理體制改革的本質、重點和關鍵。
(二)在改革任務的部署上，要注重長期目標與近期重點的統一。行政管理體制改革是一項長期而艱鉅的歷史任務，是一個不斷探索、不斷改革、不斷突破、不斷前進的歷史過程。建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，必須有長遠目標和總體規劃，以明確改革的路徑與方向。同時，行政管理體制改革又是階段性與連續性統一的過程，是一步一個腳印的漸進過程，一個時期有一個時期的改革重點，一個階段有一個階段的改革任務；因而改革又必須有長遠目標下的近期目標，總體規劃下的重點安排，做到長遠目標與階段性目標相結合，全面推進與重點突破相結合，處理好改革發展穩定的關係，以保證改革前後銜接、積極穩妥、有序推進。
(三)在改革舉措的實施上，要注重質的突破與量的積累的統一。經驗表明，行政管理體制改革必須堅持從實際出發，既要有一些大的改革動作和集中的改革舉措，以保證改革的實效和力度，促進行政管理體制的不斷完善；也要通過一系列和風細雨、持之以恆的管理機制、方式和制度的創新，通過政風和作風的改善，促進行政管理體制改革的量的轉變和積累。要把質的突破與量的積累很好地統一起來，以保證改革成效的鞏固。重視了量的積累，就爲質的突破做好了有效的心理、管理、制度上的鋪墊和準備。
(四)在改革進程的推動上，要注重自下而上廣泛參與與自上而下集中推進的統一。廣泛調動人民羣衆和廣大公務員、中央政府和地方政府兩個方面的積極性、創造性，充分發揮自下而上和自上而下兩方面的作用，既是行政管理體制改革的手段，又是行政管理體制改革的目的。要把人民羣衆和廣大公務員作爲推進行政管理體制改革的動力，創造各種條件讓人民羣衆和廣大公務員自下而上廣泛參與改革、支持改革、推動改革。同時，要在黨中央、國務院的集中統一領導下，嚴格按照《意見》的要求，自上而下全力推進行政管理體制改革，決不允許執行變形和實施走樣。要建立健全改革的評價標準和推進機制，強化地方各級政府改革的內在動力，變“要我改”爲“我要改”，以有效防止在推進改革過程中容易產生的中間層次梗阻和動力逐級遞減的現象。(袁曙宏 作者：國家行政學院副院長、中國法學會副會長)
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