4月8日,美國國務院公佈了其認定的最新出爐的“外國恐怖主義組織”名單,44個組織“榜上有名”,其中包括了人們耳熟能詳的“基地”組織和奧姆真理教。那麼美國長期以來究竟如何界定外國恐怖主義組織、進而圈定具體的防範與打擊對象呢?美國確認某個組織爲恐怖主義組織後會產生哪些後果呢?“9·11”之後,美國極大地加強了反恐力度,然而妄自尊大的美式價值觀、判定上的雙重標準,卻使得這項名單不斷擴大,反恐效果卻依然收效甚微
崇山
解祕一 如何界定外國恐怖主義組織
從1997年起,美國國務院就開始每兩年公佈一次它所認定的“外國恐怖主義組織”名單,美國政府相信對這些組織進行的一系列制裁是打擊恐怖主義活動的有效手段。在爲數衆多、各式各樣的外國組織中,美國政府究竟是依據什麼把一個組織定性爲恐怖主義組織的呢?主要依據就是美國移民與國籍法修正案第219款。根據這一條款,美國政府確定一個組織爲“外國恐怖主義組織”必須滿足以下三項法律標準:第一,該組織必須是外國組織;第二,該組織必須從事恐怖活動、或恐怖主義,或具有從事恐怖活動或恐怖主義的能力和意圖;第三,該組織的恐怖活動或恐怖主義必須威脅到美國國民的安全或美國國家安全(其中包括國防防務、對外關係或經濟利益)。
解祕二 確定恐怖組織要經過什麼程序
我們知道了美國界定外國恐怖主義組織的標準是什麼,那麼確定一個組織是外國恐怖主義組織要經過什麼樣的程序呢?首先,美國國務院反恐協調員辦公室會持續監視世界各地恐怖主義組織的活動,識別有可能被確認的目標。在判斷時,會把這個組織已實際實施的恐怖襲擊、是否策劃和準備在未來進行恐怖活動、是否保持進行這類活動的能力和意圖都考慮在內。一旦確定,反恐協調員辦公室就會準備一份詳盡的“行政案卷”,說明對某個組織的定性符合法定標準。如果美國國務卿在與美司法部長和財政部長協調後決定予以確定,那麼根據美國移民與國籍法的規定,國務卿就會把給這個組織定性的意圖通知美國國會,國會有七天時間予以審議。七天審查期滿後,如果國會沒有采取阻止行動,定性決定就會在美國的政府公報———《聯邦紀事》上正式公佈並生效。
解祕三組織黑名單的法律後果
美國政府將某個組織定性爲外國恐怖主義組織後,會產生哪些法律後果呢?首先,美國或美國管轄地的個人向被確定的外國恐怖主義組織有意提供“物質支持或資源”將屬於非法。那麼“物質支持或資源”具體指的是什麼呢?它包括“任何有形或無形的財產,或服務,其中包括貨幣或金融手段或金融證券、金融服務、住宿、培訓、專家諮詢或協助、安全藏身處、僞造文件或身份證、通訊設備、設施、武器、致命物質、爆炸物、人員及交通,藥品或宗教材料除外”。其次,被確定爲外國恐怖主義組織的代表和成員,如果是外國人則不得入境美國,並且在某些情況下可被遞解出境。此外,任何美國金融機構如意識到其掌握或控制某一被確定的恐怖主義組織或其代理與之有利益關係的資金,該機構必須保持對該資金的掌握或控制,並將此資金向美國財政部外國資產管制辦公室通報。
美國政府認爲,制定“外國恐怖主義組織”名單能夠在其反恐鬥爭中發揮至關重要的作用,是減少恐怖活動得到的支持和迫使這些組織停止恐怖活動的有效手段。
解祕四 以自身利益出發的雙重標準
在1997年美國國務院最初認定的“外國恐怖主義組織”名單中,有30個組織“榜上有名”。近些年來,這一名單幾經更改,在今年4月8日公佈的最新名單中,“外國恐怖主義組織”的數量已經增加到44個,而被羅列在其中的組織與數年前相比也發生了變化。由此就產生了一個饒有意思的問題:爲什麼美國在不同時期認定的“外國恐怖主義組織”的目標不一樣呢?
近幾年來,以活躍程度和所產生的危害來看,有兩類恐怖主義組織十分引人矚目:一種是極端宗教型恐怖主義組織,其典型代表就是“基地”組織,而另一種就是民族分裂型恐怖主義組織,如“東突厥斯坦伊斯蘭運動”組織等。“東突厥斯坦伊斯蘭運動”恐怖組織在包括中國在內的國家制造了大量暴力恐怖事件,對地區安全與穩定構成了嚴重威脅。2002年9月11日,聯合國安理會正式將其列入恐怖主義組織和個人名單,對其實行凍結資產、旅行限制、武器禁運等制裁。具有諷刺意味的是,美國也曾於2002年和2004年將“東突厥斯坦伊斯蘭運動”列爲國際恐怖主義組織,然而,這一組織此次並不包括在44個最新公佈的“外國恐怖主義組織”名單中。
如果仔細思量就不難發現,美國界定外國恐怖主義組織的標準實際上完全是出於自身利益和處境的考量。一個組織會不會上美國的“外國恐怖主義組織”黑名單在很大程度上要看其是否損害了美國的切身利益。近些年來,美國把一些非“恐怖主義”的武裝派別列入“外國恐怖主義組織”名單,卻把一些事實上的、衆所周知的“恐怖主義組織”排除在其黑名單之外,這種只以自身利益出發、對某些徹頭徹尾的恐怖組織採取姑息、縱容態度的做法不能不說是令人玩味的雙重標準。
“9·11”事件後,美國曾信誓旦旦的表示要打一場反恐“戰爭”。然而,美國在反恐旗號下所進行的活動,有幾分是真真正正爲了打擊全球範圍內的恐怖主義,又有幾分是爲了自身的利益和政治需要,相信世人自有定論。本·拉登本來是美國在上世紀八十年代的蘇聯阿富汗戰爭時期培養的特工人員,後來卻成爲美國的心腹大患。在美國版恐怖組織名單1997年最早出爐的時候,美國政府並不認爲“基地”組織會對其國家安全造成多大的威脅,而現在它儼然成了美國的頭號敵人,次次必位列黑名單之上,這對於此份外國恐怖組織名單而言真是一個極好的諷刺。
小資料
各國對恐怖組織的認定
世界各國對恐怖組織的認定模式主要有司法認定模式和行政認定模式兩種。
1.司法認定模式
採取司法認定模式的國家主要有德國、俄羅斯、意大利等國。例如,德國政府並沒有公佈恐怖組織和恐怖分子名單,恐怖組織和人員的認定由法官根據證據決定。
2.行政認定模式
採取行政認定模式的國家主要有美國、英國、印度等。英國《1989年預防恐怖行爲法(臨時條款)》規定,國務大臣可以認定任何在他看來與恐怖行爲相關或者支持或鼓勵恐怖行爲的組織。印度《2001年防止恐怖主義法》賦予中央政府指認恐怖組織的權力,第18條規定如果中央政府相信某一組織參與了恐怖主義活動,那麼就可以在《官方公報》中下令,在恐怖主義名單中增加、清除某一組織或對名單進行修改。
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