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以4萬億元撬動內需保增長的中國財政計劃一出臺,世界就向中國投來熱切而感激的目光。中國被世界寄予厚望。而如何杜絕官員從中漁利,管住伸向公共財政支出的『大手』也同時成為國人關注的焦點。近日,中紀委牽頭多部門聯合召開會議通報:全國已發放公務消費卡120萬張。即2008年起中央和省級預算單位全面推進公務消費改革,全面推行公務消費必須使用公務卡……對此,接受本報采訪的學者指出,公務消費卡發放提速,顯示了中央加快推進公共財政『陽光預算』制度建設的決心。
公務消費腐敗『零容忍』
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百姓不滿:公務消費花錢多
『今年機會不錯,單位組織到國外參觀培訓好幾趟,光澳大利亞我就去了兩回!』臨近年底,在上海一國資背景單位工作的陸先生回顧起一年工作,收獲頗豐,他得意地告訴記者:『在單位,我主要負責人力資源工作,新人入職培訓,技能比武大賽等活動,報告遞給領導,一般都會批示選擇風景比較好的地方。上班這幾年,國內風景優美的幾個大城市,我基本都去過了……』據陸先生私底下估算,以他負責的單位人力資源培訓部門計算,光到外地租用場地和住宿交通等花費,每年都要三四十萬元以上……無獨有偶,在某機關工作的胡先生說起單位的公務性花費,也感慨滿腹:『機關單位會議多,動員會、推動會、檢查、評估驗收會,整天都是會,一項工作,光大小會議就要開七八個,幾乎每次開會,都有就餐安排,一場會開下來,煙酒吃飯錢常常比會議花費還高一大截兒……』記者了解到,上述兩種情況絕非個例,公務消費作為必要的行政成本,按說是合理的公共財政支出,但在不少地方,由於監管體制不到位,公家錢花起來缺乏監管,公務消費反而成為了官員們腐敗和享受的溫床。
資料顯示,僅1978年至2003年25年間,我國的行政管理費用就增長了87倍,高於同期財政收入增長和GDP增長速度。據國家統計局數據顯示,1995到2006年,國家財政支出中行政管理費由996.54億元猛增至7571.05億元,12年間增長了6.60倍;1978年,行政管理費用佔財政總支出的比重僅為4.71%,到2006年這一數字已上昇至18.73%。行政管理費用的『高增長』背後,反映的是一些地方機關在公車私用、公款吃喝、公費旅游、爭建豪華樓堂館所、政績工程等方面的鋪張浪費,比如,近年來媒體屢屢曝光的『最牛辦公樓,像天安門的鄉政府、百米政府路等,已經成為公務消費支出的一大頑疾。而在一些欠發達地區,由於許多地方的財政供養人口過於龐大,『官民之比』居高不下,更使地方財力不堪重負,捉襟見肘;此外,文山會海、『餐桌腐敗』、『車輪腐敗』、公款旅游等,也在大規模地侵吞有限的財政資金……《國際先驅導報》就曾報道過,平均每年從中國各地到南非訪問的有200多個『公務團』,其中100多個是省部級代表團,100多個是省部級以下的代表團。公務團組一般由5到6人組成,平均每人的花費大約5萬到6萬元人民幣。也就是說,『中國公務團』一年光在南非就至少要花公款5000萬元。個別政府官員還帶著企業老板為他們埋單。一項針對行政公務消費的專項調查也顯示,公車消費、公款吃喝、公款出國,如今已是社會和百姓意見最大,反映最強烈的問題。
亟待改變:決策與執行於一身
公務消費支出亂而多的現象不僅遭到百姓詬病,還暴露出了當前財政支出中預算管理混亂的漏洞。記者查閱資料了解到,為剎住公務消費腐敗之風,改革開放30年來,中央政府已出臺數十個相關法規,比如推行國庫集中支付制度、將公務接待費用納入預算、所有中央國家機關事業單位的會議及工作人員出差均實行『定點接待』管理,等等,約束不可謂不嚴密,那為何公務消費數目還一直呈上昇之勢呢?公務消費不正之風為何依然盛行?
對此,南開大學日本研究中心張光教授認為,公務消費領域存在的嚴重問題,凸顯我國公共財政體制存在較大的缺陷,缺乏公開性和透明性的財政支出、人大的預算支出監督機制乏力、行政問責制度不健全導致浪費公款的現象將愈來愈嚴重。他舉例說道,『多年來,在差旅費報銷和出差伙食補貼標准方面,早年出臺的一些標准明顯脫離了現行賓館、酒店住宿和用餐消費的實際。如果完全按照這一標准執行,出差人員和接待機關往往兩頭為難:許多派出單位只好對出差人員的一些違規做法采取「睜一只眼閉一只眼」的放任做法;下級部門為了工作,也會對來自上級部門的出差人員進行補貼宴請等,不知不覺中,花公家錢的大門就打開了,而隨著經濟的發展和標准提昇,公家的錢也就越花越多,花樣也開始層出不窮。』
『如果制度規范本身不健全,比如在程序、內容方面安排不當,或者模棱兩可,或者不具體、難以操作,都很難規范公務消費行為,容易刺激違規消費的發生。預算管理體制存在一些缺陷,預算約束乏力,也容易讓人覺得有機可乘。』坐在狹小的辦公室裡,張光侃侃而談,這個曾留美多年、研究公共政治多年的學者,說起公務消費來,思維敏捷而深刻。他告訴記者,在歐美等國,官員們在公共消費支出方面都非常謹慎,生怕不小心被扣上『浪費納稅人錢財』的罪名,而按照市場經濟發達國家的做法,政府所有財政收入與支出都應該納入預算,但在我國現行的公共財政支出體制下,預算編制和執行都是財政部門,財政部門既是決策者,又是執行者,這極容易使財政預算變『軟』,約束乏力,在預算軟約束的情況下,這極容易使政府部門和公務人員的『經濟人』本性得到釋放和擴張,為自己的公務接待活動多安排預算,或者是在預算執行中尋隙自肥。此外,在一些行政實權機構,還經常性地存在大量的預算外、制度外資金,形成所謂的『小金庫』,不僅容易造成公務消費混亂,還容易滋生腐敗行為。
『財政行政管理費開支,最大的問題是不透明。』中國人民大學政治學系張鳴教授接受《瞭望》雜志采訪時認為,『政府花的都是納稅人的錢,但按目前的體制,納稅人根本無權過問這些錢都用在哪兒了。要不政府就是列出開支表,局外人看不懂,無從追問。』
推出新措:公務消費陽光操作
『我們不僅需要廉潔的政府,還需要廉價的政府。』前國家審計局局長李毅中一句話道出了公務消費改革的實質。廉潔政府的塑造重在加強對公職人員的監督,廉價政府的產生必須依賴公務消費制度的改革。公職人員的不廉潔多是暗地裡發生,而公務消費的不節儉往往是在光天化日之下進行的,其最大特征就是鋪張浪費,並且往往達到讓人瞠目結舌的程度。而今,各級政府已經意識到了此問題,並且下大力氣努力解決。從去年下半年開始,中央政府推出了公務卡制度,以加快公務消費改革,抑制公務消費帶來的腐敗產生。
記者從有關部門了解到,公務卡是指行政事業單位工作人員持有的,主要用於日常公務支出和財務報銷業務的信用卡。公務卡實行『銀行授信額度,個人持卡支付,單位報銷還款,財政實時監控』的操作方式,對於差旅費、會議費、招待費和5萬元以下的零星購買支出等,使用公務卡支付結算。
11月10日,記者打電話到總部在上海的中國銀聯總公司,一位姓衛的公司高層告訴記者,根據中紀委、財政部、人民銀行的有關規劃,公務卡改革到2010年我國將實現從中央到縣級預算單位的全部覆蓋。中國銀聯為配合這一行動,推出了專用『628』字頭BIN號段,今年是全國公務卡推廣工作實現快速發展的一年。來自銀聯數據顯示,2008年前三季度,『628』字頭專用BIN號公務卡交易金額達25.4億元。另據該同志介紹,下一步公務卡改革工作要在有利於國庫支付制度改革、方便預算單位用卡、使用銀聯標准等原則下加緊推進,中國銀聯和各商業銀行將在試點基礎上擴大應用范圍。
『傳統的公務小額支付采取「現金支付、先開支後報賬」方式,不利於管理和監督,甚至發生財務報銷環節出現湊票報銷的現象。』北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授接受采訪時認為,『推行公務卡改革意味著花公家的錢辦公事,比如出差買機票、住酒店、買辦公用品、接待,等等,只要是能刷銀行卡的地方,就必須要用公務卡來結算。傳統的現金報銷制度將逐步退出歷史舞臺。』然而采訪中,也有專家對公務卡承載的重任表示了自己的擔懮。張光教授就認為,單純一張公務卡杜絕公務消費腐敗難度非常大,實行公務卡制度,在最初階段能抑制部分公務消費,但時間一長,官員和持卡人自律性一降低,作用就會打折扣。在張光看來,公務卡推出,並沒有觸及現有的預算制度,公務員或者領導乾部對公款花費多少界限依然模糊。此外,一些自籌自支的預算外資金,比如一些城市土地出讓金全部屬於地方稅收,也就是預算外收入,當地政府既可以用來發展,也可以用於各種招待,當中的自由裁量空間巨大,也沒有納入管理體系中來。『配合公務卡的推行,中央應該同時突出發揮人大的監督作用,並加強審計的力量,人大和審計部門的監督審核力量得到加強,就如同給公共財政收入加了一把安全鎖,』張光笑著說道:『只有這樣,纔能從根本上打消公眾對官員公職消費活動的疑慮。』
而據記者了解,2008年9月前,160多個中央預算部門已經全部實施公務卡改革。目前國內一些地方也陸續推出此項改革,包括北京、天津、四川、山東、重慶、湖北、浙江和江蘇等省市。僅以公務卡推行試點城市武漢市為例,經過半年多的試點,已累計發放公務卡3萬多張,上百個行政事業單位實行公務卡結算,刷卡支出金額達三千多萬元。
國際慣例:公務消費預算申請
據介紹,在公務消費制度方面,國外有些經驗值得借鑒。在一些發達國家,每年年初,所有花費財政資金的政府部門,都會向政府財政管理部門提出預算申請,政府財政管理部門匯總後,上報給行政首腦,最後再遞交給立法部門批准。財政預算得到立法部門批准後,必須嚴格執行,違反預算,就是違法。預算很細,很明確,比如辦公費用,要具體到買復印紙多少,買墨盒多少,而不是一個籠統的辦公費用。只有這樣,立法機關纔可以審議。如果預算不夠要追加,需經立法機關審議。采訪中,多位受訪專家都認為,要有效抑制公務消費腐敗,靠公務卡制度一項政策或措施是不夠的。公務消費制度改革應當再提速,采取一攬子方案措施,多管齊下。
社會期待:制約並監督公務消費
11月6日,接受記者采訪時,南開大學政治學系主任程同順教授高度贊揚了公務卡消費改革舉措。他評價說:『公務卡的推行是一個明顯的進步。』但程同順同時冷靜地告訴記者,公務高消費之風蔓延的主要原因還是在於公共財政體制的缺陷。針對造成公務消費豪奢風氣盛行的病根,我們要逐步推進公共財政體制的制度建設。
『對公務消費腐敗應采取「零容忍」原則,只有這樣纔能從根本上消除和減少腐敗的發生,這是世界上許多國家反腐的重要經驗。應強力推進我國公共財政體制改革。』針對造成公務消費豪奢風氣盛行的病根,程通順教授開出了應對的方法:首先,推進公共財政體制的制度建設,嚴格包括各級政府的預算編制制度、預算審查和監督制度,每一筆開支是否合理等等,都要接受專家的審查,接受審計部門的推敲。其次,推進政府財政開支的規章制度建設,讓財政的錢袋子由人大監管起來,規章制度嚴格執行起來,使公共財政從軟約束過渡到剛性的監督和制約,使各級官員不能隨便從公共財政取錢、花錢,能從根子上堵塞公務高消費的黑洞;第三,推進並完善國有資產管理和國營部門的預算監管審計體制的制度建設。遏止壟斷行業企業在依靠政府保護和壟斷優勢賺取高額利潤後,不計成本亂花錢;最後,推進法治建設,實行『陽光財政』。公共財政要實行『陽光預算』,全面實行公開化,接受人民群眾的監督和約束。對於那些超標准建造辦公大樓、配備辦公設備等公務高消費行為,一經查實,就應嚴格依法懲治。
唯此,纔能從根本上遏止政府、行政事業單位和國有壟斷企業管理層的公款高消費的奢侈之風。