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2009年3月9日15時,全國政協十一屆二次會議在人民大會堂舉行第四次全體會議,15位委員代表作大會發言。
[民進山西省主委、山西省政協副主席衛小春]我發言的題目是《關於健全我國礦產資源有償取得制度的建議》
近年來,國家為促進資源型地區的科學發展,做了大量工作,取得了顯著成效。但是資源型地區環境生態惡化、勞資關系緊張、可持續發展能力不強等問題依然突出,特別是私挖濫采和礦難在一些地方屢治不止,令人揪心和痛心。據統計,我國百萬噸產煤死亡率是印度的10倍,俄羅斯的12倍,南非的30倍,美國的100倍;我國的煤炭回采率平均只有30%,不到國際先進水平的一半。這不僅毀壞了資源,破壞了資源型地區的可持續發展,而且嚴重影響著資源型地區乃至國家的形象。任何不抱偏見的人都認為,中央和地方政府在打擊私挖濫采、治理礦難等問題上的態度是堅決的,措施是嚴厲的,包括從經濟賠償到關井停產、從行政處分到刑事處罰等,但實際效果卻差強人意。究其根源,我認為,根本在於礦產資源的物權屬性定位不准,相關法律制度存在缺陷。
我國憲法規定,礦產資源歸國家所有。但《礦產資源法》只明確『國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度』,沒有將礦產資源本身確定為有價值的商品,致使國家對礦產資源的所有權形同虛設。礦主采挖礦產資源,向政府繳納一定稅費後,銷售的所有收入均歸自己所有,沒有體現國家所有權中的收益權。而且,礦主通過有償取得的只是探礦和采礦的使用權,沒有有償取得礦產資源的佔有權,礦主的眼前利益和長遠利益關系不密切。因此,不少礦主特別是小礦主『能挖一天算一天』,為了多挖一天,就四處尋找『保護傘』,很少把巨額收入用於安全生產、改善勞資關系、改善生態環境等方面。
礦產資源非人類勞動所創造,雖不具有價值,但具有價格,其價格高低取決於自身的效用大小和供需狀況。礦產資源是具有價格的物,具有商品屬性,存在所有權、使用權和流通性。礦產資源不同於土地資源,土地資源可以重復利用,而礦產資源不可再生。土地資源可以作為用益物權實行有期限的出讓、轉讓和出租,但礦產資源只能一次性出讓和轉讓。因此,『探礦權、采礦權有償取得』的制度設計是不科學的。
我建議:
一、實現資源管理型向資產管理型制度的轉變。一是在明確國家對礦產資源所有的前提下,通過一級市場由政府公開招標出讓探明的礦產資源的所有權,改變目前礦主為申請人與礦產資源主管部門(代表國家所有權人)兩者之間的申請、審批、登記、發證等關系,以及在這一過程中申請人僅繳納相關費用的現狀。二是開放礦產資源交易的二級市場。事實上,現在鄉鎮級礦的產權私下交易很頻繁,90%以上的鄉鎮礦登記產權與實際不符。應建立礦產資源運行的市場機制,使礦產資源能夠根據其內在價格自由出讓和轉讓。政府主要對礦產資源進行行政管理和監督,無須過多地在有形市場中運作。
二、構建和完善礦業權和礦產資源有償取得制度。在礦產資源變為資產的前提下,把探礦作為國家責任,所需費用從國家出讓礦產資源的收入中補償;在法律中設定采礦權,作為國家對礦產資源的行政管理監督手段。用『礦產資源有償出讓』替代『探礦權和采礦權有償取得』。
三、明確礦產資源所有權人的義務,維護國家資源所有權益和社會公共利益。針對礦產資源開發利用可能造成的環境破壞和資源浪費,應明確礦產資源所有權人應當履行的保護環境和礦產資源、安全生產等義務及其應達到的標准,並作出在技術上能夠量化、在監督中便於操作的具體規定。可借鑒英美等國的做法,以標准合同的形式在礦產資源所有權上設定政府的環境保護、污染治理和節約資源的權利,並規定隨礦產資源所有權的轉讓一並轉讓給下一個受讓人,減少礦產資源所有權人采取機會主義行為和進行逆向選擇的動機,控制道德風險和礦產資源開發的負面效應,使礦產資源所有權成為『綠色物權』,確保『誰開發、誰保護,誰污染、誰治理,誰破壞、誰恢復』的原則得到落實。
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