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日前,民政部、公安部、財政部、住房和城鄉建設部、衛生部五部門聯合下發《關於進一步加強城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護工作的通知》。各方人士普遍認爲,與以往頒佈的關於城市流乞人員的管理政策相比,《通知》有四點值得關注。
首次由五部門聯合下文管理流乞人員
城市流浪乞討人員問題是全國許多城市面臨的長期、現實問題。爲此,國務院分別於1982年和2003年相繼頒佈了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》和《城市生活無着的流浪乞討人員救助管理辦法》;2006年,民政部等三部門聯合下發了《關於進一步做好城市流浪乞討人員中危重病人、精神病人救治工作的指導意見》。
“這些政策在社會發展的不同階段對流乞人員的管理髮揮了重要作用。然而,由於種種原因,城市流乞人員基數依然龐大,且仍呈上升趨勢,組織、拐賣、誘騙未成年人乞討等違法行爲屢禁不止。”國務院學位辦社會政策論證專家組副組長、中國人民大學社會與人口學院教授李迎生說,“爲進一步保護公民權利、維護公共秩序、保持社會穩定,5部門首次聯合下發《通知》,涉及部門之多、重視程度之高、管理決心之大前所未有。”
首次提出“區別對待”的管理手段
李迎生教授說:“與以往流乞管理政策相比,《通知》首次提出對流乞人員實施‘區別對待’的管理手段,特別是針對惡討、強討、騙討行爲以及組織、拐賣、誘騙未成年人乞討等違法行爲引入了必要的強制性治安管理手段。”
對民政部門,《通知》要求,對正常的流乞人員,要積極引導他們進入救助管理站接受救助;對滋擾他人、擾亂社會秩序、破壞市容環境的乞討行爲,要向公安機關、城市管理部門提出執法建議。
對公安部門,《通知》提出“堅持解救與打擊並重的分治原則”和“強化對違法乞討行爲的立案工作”。特別是對組織、拐賣、誘騙未成年人乞討等涉嫌犯罪行爲,須按照組織兒童乞討罪、拐賣兒童罪、拐騙兒童罪、組織未成年人進行違反治安管理活動罪等立案偵查。
“‘區別對待’是考驗政府執政能力和管理智慧的一塊‘試金石’。”中國人民大學法律社會學研究所所長周孝正教授說,要防止這一政策在執行中“走偏”“過頭”等情況的發生,以免引發社會矛盾。
首次強調多部門聯合執法
李迎生教授認爲,流乞現象與人口流動、家庭困難、意外事件、個體選擇等多種原因相關,“民政、公安、城管等多個部門只有多管齊下、相互配合,纔能有效保護流乞人員的權利和社會穩定。”
記者在北京石景山區救助管理站看到,這個管理站與城管指揮中心聯手開通了“城管通”專線移動電話,城市協管員在街頭巡視時遇到流乞人員,立即用“城管通”把信息傳向救助管理站,使流乞人員得到及時救助。
“《通知》細化了各部門的救助側重點和考覈問責機制,可操作性很強。”周孝正教授說,“比如,救助管理站不再只負責進站被救助人員的救助,而要主動與其他部門聯合,增加對街頭流乞人員的巡查頻次;對因貧、因病、因殘等乞討人員的救助工作由民政部門牽頭,衛生和財政部門分別就經費預算和救治工作給予配合;對涉嫌違法犯罪的乞討行爲由公安部門介入,其他部門協助現場取證和調查盤問。”
首次提出“社會代養”“家庭寄養”等新救助模式
與以往流乞人員管理政策不同,《通知》細化了各部門的具體職責,首次提出建立“指紋比對”“DNA檢測”等救助系統。
據瞭解,北京各主要救助管理站均配備了流乞人員指紋識別系統和流乞兒童DNA數據庫,所有被救助者的基本資料與採血DNA檢驗結果均與公安部門共享,以配合社會福利機構的救助工作和公安機關的調查取證工作。
《通知》還首次提出了“社會代養”“家庭寄養”等新救助模式,對符合條件的流乞人員,可安置到社會福利機構,並積極探索社會代養、家庭寄養等社會安置模式。對此,李迎生認爲,積極吸納民間組織和熱心人士對流乞人員的救助大有裨益,不僅可以滿足部分家庭的特殊需求,還可以緩和政府福利機構資金短缺、人滿爲患的現狀,但同時也要注意對他們進行有效監督,並適時予以指導。