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日前,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部對外公布了《關於依法嚴懲危害食品安全犯罪活動的通知》(以下簡稱『《通知》』)。《通知》不僅要求依法嚴懲危害食品安全犯罪活動,切實保障廣大人民群眾生命健康安全,維護社會主義市場經濟秩序,促進社會和諧穩定,更是特別提到『罪當判處死刑的要堅決依法判處死刑』以及『對與危害食品安全相關的職務犯罪分子一般不得適用緩刑或者判處免予刑事處罰』這樣的內容。
政府大決心 《刑法》作後盾
近一段時間以來,有關食品安全的事件頻見報端,從『地溝油』、『毒奶粉』再到不久前的『小龍蝦』和『金浩致癌』等事件,使公眾對於食品安全的擔懮不斷加深。正是在這一背景下,由四部門聯手發出的《通知》將食品安全這一民生問題提到了前所未有的高度,同時也凸顯出國家欲從重從快處理食品安全的決心。
食品安全問題之所以頻發,主要原因就是違法成本低。按照當前的相關法律,對於生產、銷售不符合衛生標准的食品罪,只判處三年到七年的有期徒刑;生產、銷售有毒、有害食品罪,也只是處五年以下有期徒刑或者拘役。盡管最高也可判處死刑,但現實案例卻屈指可數。而且在很多時候,對於食品安全問題的處理,僅僅是行政罰款了事而已。因此,面對著如此暴利以及如此低廉的違法成本,則讓那些利欲熏心之徒肆無忌憚。
公安部治安局副局長徐滬曾指出,在辦案中查獲的涉嫌生產銷售數十噸三聚氰胺問題奶粉的主犯,最後只判了三年有期徒刑,而且緩刑三年,這樣的打擊力度不足以震懾犯罪,也不足以制止這種犯罪繼續發生。
此外,有評論也認為,對食品安全犯罪活動保持持續的高壓既是社會公眾的期待,同時也是維持社會穩定、保證市場秩序運行的必需。在過去頻發的食品安全事故中,卻不乏受害者缺乏法律救濟的實例,總有一些或明或暗的力量,在阻撓受害者依靠法律來尋求幫助和保護。而作惡者卻依靠『不要害怕,最多判三年的刑』的保障而變得有恃無恐。因此,此次《通知》的頒布,無疑是最有效地打擊食品犯罪的手段。
《通知》要求,全國各級公安機關、檢察機關、人民法院、司法行政機關要從加強黨的執政能力、構建和諧社會的高度,進一步統一思想,充分認識到危害食品安全犯罪活動的嚴重危害性,打擊的重要性、緊迫性,以及任務的長期性、艱巨性,始終把打擊危害食品安全犯罪活動擺在突出位置,始終保持對危害食品安全犯罪活動的高壓態勢;對危害食品安全犯罪分子的定罪量刑,不僅要考慮犯罪數額、人身傷亡情況,還要充分考慮犯罪分子的主觀惡性、犯罪手段、犯罪行為對市場秩序的破壞程度、惡劣影響等。對於危害食品安全犯罪的累犯、慣犯、共同犯罪中的主犯、對人體健康造成嚴重危害以及銷售金額巨大的犯罪分子,要堅決依法嚴懲,罪當判處死刑的,要堅決依法判處死刑。
事實上,我國對於死刑的適用還是十分謹慎的,就在不久前的《刑法修正案(八)草案》中,就有13個非暴力的經濟犯罪死刑罪名被建議取消。然而,此次《通知》中對於罪當判處死刑的要堅決依法判處死刑的要求無疑能夠讓人們看到國家打擊食品安全犯罪的力度如此之大。
中國法學會食品安全法制研究中心研究員馮玉軍為此表示,食品安全犯罪和一般的經濟性犯罪不可同日而語,前者危害的是人的生命和健康的權利,而這種權利又是所有人權中最為寶貴和珍惜的。因此,它與可以從寬、從緩,能不使用死刑就不使用死刑的經濟性犯罪相比有著本質的區別。
此外,北京大學教授王錫鋅也認為,《通知》在傳遞一種信息,那就是『嚴』。我國的刑事司法政策,其實一直寬嚴相濟。什麼該寬、什麼該嚴,主要考慮犯罪行為對社會造成危害的程度。食品安全問題已成為過去一段時間以來讓國家、政府和民眾都非常關心的問題,對於這樣一個涉及到民眾的生命健康、民生以及民心的重大問題,的確是當嚴則嚴的一個很重要的體現。
職務犯罪從嚴打擊
《通知》還強調,依法遏制和從嚴打擊危害食品安全犯罪活動,必須依法嚴懲相關的職務犯罪行為。對於包庇、縱容危害食品安全違法犯罪活動的腐敗分子,以及在食品安全監管和查處危害食品安全違法犯罪活動中收受賄賂、玩忽職守、濫用職權、徇私枉法、不履行法定職責的國家工作人員,要排除一切阻力和乾擾,加大查處力度,依法從重處罰。對與危害食品安全相關的職務犯罪分子一般不得適用緩刑或者判處免予刑事處罰。
王錫鋅對此認為,此次專門把危害食品安全相關的職務犯罪單獨拿出來,是因為在很多個案中,其背後可能有人包庇縱容他們。因此,如果不加大懲治『後臺』的力度,則前面的人就會有恃無恐。
馮玉軍也表示,以三鹿奶粉的三聚氰胺事件為例,當地的很多官員都是知道的,但他們並不是『三鹿』的人,並沒有直接造成對老百姓的危害,而只是起到一個間接的包庇縱容作用。由於我們過去的食品安全法律責任體系缺乏系統化,導致很多輕判、漏判以及難判的問題。如給三鹿集團頒發了相關的質監合格證書的那些機關,並沒有得到所謂的懲戒,甚至連批評都沒有。因此,對這些人的這種職務犯罪進行依法嚴懲,其實是非常重要的。
近年來,食品的包裝越來越精美,顏色越來越誘人,味道也不錯,但是危險也在增加。食品工業化生產依賴的是科技,而越來越多的食品危險也正來自於科技。諸如蘇丹紅、瘦肉精、三聚氰胺等危險越來越多,但查處起來卻越來越困難,因此對於監管的要求也越來越高。有報道稱,自1995年以來,日本已先後十多次對相關的食品衛生法律進行了修改,其制度的跟進非常頻繁,而我們面臨的情況同樣如此,所以在此次《通知》中,針對職務犯罪的規定,也自然會引發輿論的關注。
北京師范大學刑事法律科學研究院常務副院長盧建平教授建議,在我國刑法中,關於食品安全的犯罪,如生產、銷售偽劣產品罪,生產、銷售不符合衛生標准的食品罪以及生產、銷售有毒、有害食品罪等,都需要行為人在主觀上具有故意。而行為人不履行食品安全法查證查貨的注意義務而導致食品安全事故的,並不能根據這些罪名進行處罰。因此,比較恰當的做法是放松對這些罪名在主觀方面的要求,規定過失行為也能構成以上罪名。此外,還要適當提高有些食品安全犯罪的法定刑,特別是要消除刑罰低於行政處罰的現象。對食品安全犯罪行為致人重傷、死亡或有其他嚴重後果的,均要設定處10年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑的量刑幅度,並要全面提高罰金刑的金額,最低不能低於食品安全法所規定的罰款額度,以體現出刑罰是維護食品安全最嚴厲的法律制裁手段。
此外,還有專家表示,從食品衛生法到食品安全法,不僅字面意義不同,而且更突出預防的重要性。食品這一關系到廣大民眾身體安危的領域,事前的預防要遠大於事後的懲罰。無論如何,再嚴厲的懲罰,都不能彌補食品安全事故所造成的巨大傷害。從此次《通知》不難看出,食品安全監管的各個環節都已被充分考慮進去,只要執法部門能夠形成執法必嚴、違法必究的風氣,通過行之有效的規范和管理,對個別企業的違法行為與監管人員的玩忽職守行為進行有效打擊,就一定能夠還食品安全領域的一片淨土。
配套制度亟待建設
記者在采訪的時候還聽到這樣一種普遍的觀點,這就是懲罰性賠償制度的不完善也是造成不法企業以身試法的重要原因之一。
據了解,在上世紀初的美國,其食品安全問題也曾頻發,同時,處於弱勢的消費者維權也很艱難,常規的補償性賠償難以遏制不法企業侵權行為。為解決此問題,美國先後頒布一系列法律,規定了懲罰性賠償制度。巨額的懲罰性賠償,對食品生產企業發揮了威懾作用。如今,在美國許多州都設有私人的律師事務所,專門從事人身受到傷害的索賠業務。這些律師事務所的承諾是,不打贏,不收費。食品中毒方面的官司往往是律師事務所的最愛,因為這種官司獲勝的幾率很大。
為此,在中國政法大學教授吳景明看來,懲罰性賠償不但會使不法商家受到嚴厲的處罰,還可以鼓勵受害人起訴揭露企業的不法行為,能最大限度地遏制食品安全問題的發生。
同時,有評論也指出,當消費者吃了一塊10塊錢的有毒月餅,最多只能按照法律規定獲得10倍,即100元的賠償時,有毒有害食品制造者又會有多大的壓力?當違法收益遠遠大於違法成本時,有毒有害食品制造就是一場贏多輸少的賭博。而這其中有立法的因素,比如消費者索賠門檻過高,賠償范圍和標准較低以及重國家處罰而輕民間賠償等問題。與我國的『十倍賠償』相比,德國亨特格爾公司曾被查出其孕產婦奶粉和嬰兒豆粉中有『?歧氏腸杆菌』,結果向消費者支付高達1000萬歐元的賠償金;而許多國家對食品企業的巨額懲罰性賠償,更是讓企業不敢鋌而走險。
全國人大內務司法委員會副主任委員陳斯喜表示,盡管我國當前已經形成了由食品生產和流通領域的相關法律、法規和規范性文件構成的食品安全法律體系,但在完善立法與嚴格執法方面還存在突出問題。一方面,食品安全法律的立、改、廢等工作仍然很艱巨。某些地方的法規、規章還存在與法律法規相衝突的地方。另一方面,我國有關食品安全方面的法律法規在現實中落實得不夠。因此,就需要我們盡快完善有關食品安全的法律法規,為食品安全提供法制保障。同時,這些法律法規不但要依靠有關部門和地方政府積極落實、嚴格執法,還要靠企業認真遵守以及消費者能夠依法維護自身的權益。
此外,北京大學法學院教授姜明安也認為,從嚴打擊可以起到震懾作用,是很有必要的,同時能夠提高食品生產經營企業的違法成本,加強對消費者權益的保護,但如果從根本解決食品安全問題,更重要的則是制度體系的建設。這是因為涉及食品安全監管包括體制問題、制度漏洞問題、監管機構與監管人員廉政問題、被監管企業誠信問題等諸多重要因素,而要將這些因素徹底解決,則需要一個長期的過程。
有市民在接受采訪時表示,對於食品安全領域來講,就要像前不久國家為預防煤礦安全事故而做出的『領導下井』這一項重要決策一樣,在食品生產企業讓領導事先對該產品進行試用。此外,企業在對相關技術人員進行培訓和監督的同時領導也要定期到崗,對企業生產進行有效的視察和監督,發現問題立即整改,出現事故要進行問責。如今,在《通知》中出現的『死刑』、『不得適用緩刑』等極具震撼力和威懾力的字眼足夠無良企業和腐敗官員心驚肉跳的了,其治理效果必然可期。為此,廣大民眾更希望這樣的重拳治理除食品之外,同時也要延伸到其他與人們民生問題密不可分的其他領域,以促進社會和諧健康發展。
●相關鏈接 國外食品領域如何監督管理
美國:食品召回制度深入人心
美國的食品安全體系由完整的食品監管法律、多層次的食品監管機構以及體制外監督力量構成,可以實現對各種食品『從農田到餐桌』的全程監控。美國最重要的食品監管法律是1938年通過的《聯邦食品、藥品和化妝品法》,這一法律沿用至今,是此後出臺的《食品質量保護法》、《聯邦肉類檢查法》、《蛋制品檢查法》等法律法規的基礎。這些法律法規提供了食品安全的指導原則和具體操作標准與程序,使食品質量的各環節監管、疾病預防和事故應急反應都有法可依。此外,美國還是世界上最早引入召回制度的國家。其召回制度即是食品質量存在缺陷之後采取的補救措施,力圖將問題扼殺在萌芽狀態。美國食品召回制度在兩種情況下啟動:一是企業得知產品存在缺陷,主動從市場上撤下食品;另一種是藥管局等在緊急情況下強制要求企業召回食品。
法國:監管部門嚴格執法
在法國的超市裡,隨便拿起一樣食品,標簽上都會包含著豐富的信息,消費者可放心根據標簽買到符合衛生和健康標准的食品。
法國的食品企業一般都會進行自檢,在發現問題後要及時上報檢驗部門,召回已流入市場的食品。政府監管方面,法國農業部下屬的食品總局主要負責保證動植物及其產品的衛生安全、監督質量體系管理等。
此外,法國有一套完備的食品安全預警系統。一旦發生食品安全事故,不僅本國的相關部門能互通有無,彼此合作,而且考慮到產品可能已銷往國外,還可以協調跨國合作。
日本:可層層追溯責任
日本在食品安全管理方面有一套比較完善的法律體系和行之有效的監管制度,其中,較有特點的是可追溯管理模式,以及重視企業的召回責任。
日本農協下屬的各地農戶,必須記錄米面、果蔬、肉制品和乳制品等農產品的生產者、農田所在地、使用的農藥和肥料、使用次數、收獲和出售日期等信息。農協收集這些信息,為每種農產品分配一個『身份證』號碼,整理成數據庫並開設網頁供消費者查詢。在可追溯管理模式中,如果廠家發現原料有問題,就可以追究生產者的責任。依次類推,經銷商也可以追究廠家的責任。日本的食品監管還重視企業的召回責任。
在食品加工環節,原則上除厚生勞動省指定的食品添加劑外,食品生產企業一律不得制造、進口、銷售和使用其他添加劑。食品添加劑的安全性還需要通過食品安全委員會進行的食品健康影響評價。