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發票只是商家與消費者之間交易的一個憑證,但卻成為了稅務機關稅源監控和管理稅收的重要工具,假發票之所以如此泛濫,恐怕最根本的原因還在於此
□法治觀察
劉劍文
國務院修改通過的《中華人民共和國發票管理辦法》日前正式公布,將於2011年2月1日起施行。這部新發票管理辦法加大了對發票違法行為的罰款力度,提高了發票管理技術水平,嘗試以納稅人權利來監督稅收征管權的思路構建發票監管體系。可見,這是一部彰顯納稅人權利,限制、規范稅收征管權和以納稅人權利為本位的良法。
新發票管理辦法的出臺有其深厚的現實背景。原發票管理辦法自1993年12月經國務院批准、財政部發布施行以來,對加強稅源監控、保證稅收收入發揮了積極作用。但隨著經濟社會和科技的發展,原發票管理制度在執行中出現了諸多亟待解決的問題:一是制售和使用假發票、不依法開具發票等違法行為的手段翻新且日益嚴重,發票防控措施亟待相應完善;二是對發票違法行為的處罰力度偏輕,難以有效懲處和制止發票違法行為。為了解決上述問題,對現行發票管理辦法作出修改是十分必要的。
筆者認為,新發票管理制度有以下四大亮點:
第一,加大了發票違法懲罰力度。對虛開、偽造、變造、轉讓發票違法行為的罰款上限由5萬元提高為50萬元,對違法所得一律沒收;構成犯罪的,依法追究刑事責任。新發票管理辦法還對發票違法行為及相應的法律責任作了補充規定。其中包括,對非法代開發票的,與虛開發票行為負同樣的法律責任;對知道或應當知道是私自印制、偽造、變造、非法取得或者廢止的發票而受讓、開具、存放、攜帶、郵寄或者運輸的,以及介紹假發票轉讓信息的,由稅務機關根據不同情節,分別處1萬元以上5萬元以下、5萬元以上50萬元以下的罰款,對違法所得一律沒收。對違反發票管理規定2次以上或者情節嚴重的單位和個人,稅務機關可以向社會公告,以發揮社會監督作用。從納稅人角度思考以上問題,既保護了納稅人的知情權,也可以通過納稅人權利來監督稅務機關公權力,這是重要的制度創新。
第二,推廣發票網絡管理系統,防范虛開發票行為。新發票管理辦法進一步細化,並規定運用信息技術手段有效防范虛開發票的違法行為,增強可操作性。安裝稅控裝置的單位和個人,應當按照規定使用稅控裝置開具發票,並按期向主管稅務機關報送開具發票的數據;國家推廣使用網絡發票管理系統開具發票;同時,對使用非稅控電子器具開具發票也作了進一步規范,從而有利於從技術上加強發票管理和控制。
第三,禁止非法代開發票,防范假發票擴散。新發票管理辦法根據新情況,增加規定,禁止非法代開發票;不得介紹他人轉讓發票;對知道或者應當知道是假發票的,不得受讓、開具、存放、攜帶、郵寄和運輸;不得以其他憑證代替發票使用;並規定稅務機關應當提供查詢發票真偽的便捷渠道。
第四,簡化了發票領購程序,從正面引導納稅人合法使用發票,體現為納稅人服務的理念。取消了發票領購環節的資格審核程序,規定納稅人憑稅務登記證、身份證明和發票專用章印模即可辦理領購手續,主管稅務機關應在5個工作日內發給發票領購簿;需要臨時使用發票的單位和個人,可以直接向稅務機關申請代開發票,稅務機關也可以委托其他單位代開發票。
應當清醒地看到,新發票管理辦法雖然解決了原發票管理制度中存在的不少問題,但有些問題有待進一步解決。首先,現行發票職能的異化。實際上,發票只是商家與消費者之間交易的一個憑證,但在中國卻成為了稅務機關稅源監控和管理稅收的重要工具,這在國際上是少見的。假發票之所以如此泛濫,恐怕最根本的原因還在於此。發票被稅務機關賦予了本身所不應該涵蓋的職能。故未來發票管理制度改革恐怕還需要從發票職能定位著手。其次,發票管理仍然存在漏洞。比如各地各自印制發票。除了增值稅專用發票外,其餘發票由各省級政府制作,實際上到了地方各個市(地、州)都分別印制發票。現在,全國各地有三百多種發票版本,這麼多版本的發票使得假發票有機可乘,加上發票在我國現有報銷體制下就等同於現金,這樣,無論如何加大懲罰力度,制作假發票的高額利潤仍然會驅使違法者迎難而上。
路漫漫其修遠兮,吾將上下而求索!上述只是列舉了新發票管理辦法仍然有待解決的問題。當然,新發票管理辦法朝前邁了堅實的一步,要徹底解決發票管理問題,尚需理論界與實務部門深入研究。
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