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城市規模在擴大,人口在增加,傳統的基層管理體制漸漸跟不上日新月異的城市發展速度,基層社會管理和黨建工作也由此面臨新的挑戰。貴陽市在城市基層管理體制改革的探索中,精簡管理層級,實現領導體制扁平化;構建『一委一會一中心』組織架構,增強社區服務、管理、凝聚、維穩功能;實行『一社多居』,強化黨組織的領導核心地位;推行『居政分離』,促使居民自治回歸。這些探索做實做強了社區,奠定了區域化黨建工作基礎,在加強和改進城市基層社會管理方面取得了明顯成效。
2011年5月,街道辦事處在貴陽市小河區正式退出了歷史舞臺。取而代之的,是新成立的8個新型社區。八個月過去了,這裡的群眾用『給力』來形容這一改變。
2010年2月,貴陽市在小河區、金陽新區開展了城市基層管理體制改革試點工作,積極探索加強城市基層社會建設和管理的有效辦法,大力推進城市基層區域化黨建工作。經過近一年的探索,2011年2月,貴陽市委決定將試點工作推向全市,小河區、金陽新區全面推開,其他9個區(市、縣)各選擇一個街道或縣城所在地開展試點。目前,已撤銷街道辦事處10個,組建新型社區31個。
最近,我們對貴陽市開展城市基層管理體制改革試點、推進區域化黨建工作有關情況進行了調研。調研采取實地考察、座談交流、查閱資料、問卷調查等方式進行,廣泛聽取居委會成員和居民代表、駐區單位職工、非公有制經濟組織和新社會組織從業人員、居民議事會成員對改革的意見建議。
解決街道辦事處『錯位』、居委會『越位』、政府公共管理『缺位』,是大勢所趨、現實急需
貴陽市轄六區一市三縣,總人口432萬,其中城鎮人口295萬,原有街道辦事處49個,居委會456個。全市有基層黨組織7453個,其中社區黨組織981個,社區黨員1.85萬人。隨著經濟體制改革的不斷深化和城市化進程的快速推進,貴陽市城區規模擴大,城市人口增加,非公有制經濟組織和社會組織迅速發展,城市管理中的問題不斷顯現,尤其是街道辦事處、社區居委會的職能作用、保障水平和統籌能力等與面臨的形勢任務很不適應。
?職能職責不清,街道辦事處成了『傳聲筒』、『二傳手』
『每年2.5億元的引資任務,這是考核硬指標,八成時間和精力都在跑招商,還不夠用。』貴陽市小河區一位街道辦事處原主任感慨道。在貴陽,很多街道辦事處主要精力用於抓經濟、抓稅收,忘了『主業』是服務百姓,沒有很好地發揮服務、凝聚、管理、維穩功能,職能『錯位』。居委會原本是群眾自治組織,實際上越來越多地承擔著區和辦事處安排的大量行政工作,變成了『准政府』。『算一算,難以想象,居委會承擔政府職能部門安排的工作,最多達200餘項。』貴陽市委組織部副部長卓飛說。『行政化』、『衙門化』傾向嚴重的居委會自治功能不斷弱化,職能『越位』。區裡有事部署給街道辦事處,街道辦事處就布置給居委會,街道辦事處實際上成了『傳聲筒』、『二傳手』。街道辦事處有服務資源,但主要精力放在發展經濟上,對服務群眾、加強區域化黨建工作『有力無心』;居委會掌握的服務資源少,對服務群眾、推進區域化黨建工作『有心無力』。
?保障措施不足,居委會『人財物』全不夠
在貴陽,很多居委會的乾部坦言:居委會雖然有人管事、但能人不多,有錢辦事、但錢不夠花,有場所議事、但功能不完善。具體講,一是人員素質不高。居委會崗位對人纔缺乏吸引力,導致居委會人員文化素質偏低,年齡結構老化。有的退休人員把居委會作為賺取第二份收入的『增收崗位』,有的街道辦事處把居委會作為安排下崗失業人員的『救急崗位』,有的乾部把居委會作為照顧各種關系戶的『人情崗位』。全市原有居委會『兩委』成員中,50歲以上的佔43.8%,中專(高中)及以下文化程度的佔74.9%,機關企事業單位退休和下崗失業人員的佔39.8%。二是經費投入不足。居委會工作者生活補貼標准每月300元至600元,工作運轉經費沒有穩定的來源,最少的每月僅100元左右,多的也不過1000元左右;居委會在開展公益事業方面缺少必要的經費保障。三是活動場所不夠。居委會辦公服務場所面積普遍狹小、功能不全。全市居委會辦公服務場所面積在90平方米以下的有221個,佔48.5%,而且主要集中在中心城區。
?統籌能力不強,社區黨建跟不上
在貴陽,曾有群眾用『群龍治水』來形容城市管理:參與管理的部門眾多,職能交叉又缺乏協調,有利的事大家爭著管,無利的事相互推諉,效率可想而知。而社區黨組織凝聚力不強,活動方式單一,習慣於傳統的工作方法,組織活動考慮黨員實際需求不夠,對社區黨員和群眾缺乏吸引力;社區黨建工作覆蓋面不廣,對非公有制經濟組織和社會組織黨組織、流動黨員的管理乏力;社區黨建資源不足,對區域內其他黨組織缺乏影響力、帶動力、輻射力,工作表面上熱鬧,實際上戰斗力不強;社區協調共建機制不健全,與駐區單位黨組織缺乏溝通和聯系,主導作用發揮不充分,社區單位參與不積極,不能有效整合社區資源,開展共駐共建。
貴陽市委意識到,這些問題的存在與現行的街道、居委會兩級管理體制密切相關。把加強城市基層社會管理、提高服務水平、推進區域化黨建的著力點放在街道或居委會,任務都不能完全『落地』,許多工作往往『有名無實』。在現行體制下,推進有人管事、有錢辦事、有場所議事,構建區域化黨建格局,也只能是低水平的『三有一化』。因此,創新城市基層社會管理,解決街道辦事處『錯位』、居委會『越位』、政府公共管理『缺位』問題,是大勢所趨、是現實急需。
惟有探索新型城市基層管理體制和運行機制,做實做強社區,夯實基層基礎纔能破題
改革試點以精減管理層級,推進城市基層管理體制『扁平化』為著力點,以『四個納入』為主要措施,推動人力、財力、物力及公共管理和服務資源向社區聚集,創新城市基層管理體制和運行機制,推進城市基層社會管理資源再分配,利益再調整,流程再造,構建社會管理新格局。
?從『四級』到『三級』
如何纔能讓管理、服務『一竿子插到底』,真正落實到群眾中?貴陽市認識到,管理體制『扁平化』是提高城市基層管理水平的有效措施。在改革試點中,從直接面對群眾的層級入手,撤銷了街道辦事處一級,設立社區服務中心。社區服務中心履行『服務群眾、凝聚人心、優化管理、維護穩定』四項工作職責,直接面對群眾提供公共管理服務。變『市—區—街道辦事處—居委會』四級管理為『市—區—社區』三級管理,實行『區直管社區』,減少了中間管理層級。整合人力、財力、物力資源向社區聚集,壯大基層力量,做實做強社區,夯實基層基礎,更好地為社區居民群眾服務。改革試點直接觸及到城市基層管理體制,在改革上更加直接和徹底,真正實現管理體制扁平化。
?『一委一會一中心』
不久前,貴陽碧海社區居民張阿姨高興地拿到了辦好的《經濟適用房准購證明》。『以前辦個證,居委會、街道辦、區直部門不知要跑多少趟。現在一出家門,很快就全辦妥。』張阿姨的感受,源於貴陽市探索構建的『一委一會一中心』。在改革試點中,貴陽市通過創新組織構架,完善社區治理結構,形成以社區黨組織為核心、轄區黨組織為基礎、駐區單位黨組織共同參與的區域化黨建工作格局。
改革的主要思路,一是『一委』即社區黨委,實行『大黨委制』,選聘社區內有影響力的駐區單位黨組織負責人兼任社區黨委副書記或委員,將轄區內居委會(小區)黨組織、樓棟黨組織、非公有制經濟組織和社會組織黨組織、流動黨員黨組織納入管理范圍。同時,對工青婦等群團組織實施統一領導,加強對社區居民自治組織的領導。對區職能部門下派的人員實行『雙重管理』,服務中心人員在社區黨委的直接領導下開展工作。社區黨委書記和社區服務中心主任通過『公推直選』方式產生。2010年5月至6月,采取個人自薦、黨員群眾聯名舉薦、組織推薦的方式產生報名人選,通過差額推薦、差額票決、差額考察,分別召開社區黨員大會和社區居民代表大會,差額直接選舉產生了社區黨委書記和社區服務中心主任。6個社區黨委書記、社區服務中心主任直選大會,黨員、居民代表平均到會率分別達到97%、91.5%。廣大市民對公推直選『當家人』做法拍手稱贊。二是『一會』即居民議事會,是社區議事協商機構。居民議事會在社區黨委領導下,代表居民群眾和駐區單位對社區的各項事務進行民主協商、民主管理、民主監督,負責收集來自各方面的意見建議、討論社區建設和管理事項、引導群眾自覺參與社區事務、監督社區服務中心的工作。貴陽市世紀城社區居民群眾體會頗多:『現在的社區,已從原來的「議論紛紛」變成了「議事紛紛」。議事員就像社區的眼睛和耳朵,把居民需要解決的問題收集起來,帶到議事會,大家共同出主意、想辦法。這種方法搭建了平臺、暢通了民意。』三是『一中心』即社區服務中心,是政府在社區實施服務和管理的平臺。將區政府及相關職能部門對居民的事務性社會管理和公共服務直接延伸到社區;將原來由街道辦事處承擔的民政、計生、衛生等各類事務性管理職能劃轉社區服務中心,采取直接管理或派員進駐社區服務中心的方式開展工作;將原來居委會承擔的行政職能『剝離』出來,由社區服務中心承擔。改革之後,社區黨委和社區服務中心不承擔經濟工作職責,能夠更好地為居民群眾服務。
?從『一社一居』到『一社多居』
如何讓新型社區擁有更多資源,更專注於服務群眾?貴陽在改革試點區域,以地域面積和服務半徑為主要依據,同時兼顧人口數量、治安管理、公共服務資源配置等因素,重新劃定社區管理服務范圍,每個社區地域面積2-3平方公裡,人口數量2-4萬人。改革『一社一居』設置方式,在一個社區管理服務范圍內設置3-4個居委會。這樣的社區劃分,與原來的街道辦事處相比,更貼近居民群眾,更專注便民利民;與原來的居委會相比,擁有更多的資源和較強的統籌能力。
改革的具體做法,一是將社區服務中心納入事業編制序列。由區委、區政府直接管理,不承擔經濟職能,直接面向群眾服務的政府公共機構。二是社區工作人員納入正式編制。10個社區服務中心共有在編人員571人,具有大專、本科文化的有507人,40歲以下的有491人。與過去居委會乾部隊伍相比,社區工作者隊伍年輕化、高學歷,政治意識強,在較高層次上實現了『有人理事』。社區工作者崗位有編制、工資有保障,對人纔的吸引力大大增強。三是將社區人員經費、辦公經費、公益事業費等納入區級財政預算。小河區給每個社區每年安排150萬元人頭費和辦公經費,100萬元公益事業專項經費。金陽新區在保障社區人頭費和辦公經費的同時,為每個試點社區每年安排200萬元公益事業專項經費,在較高層次上實現了『有錢辦事』。四是將社區辦公和服務場所建設納入城市建設規劃,采取劃撥、購置等方式,為社區配備必要的辦公服務用房和辦公設備。試點工作啟動後,小河區迅速落實了12個社區的辦公場所,其中辦公用房、活動場所最大的達1000多平方米,最小的有300多平方米。試點社區都在較高層次上實現了『有場所議事』。社區服務中心以便民利民服務大廳為載體,采取「一站式、多窗口」,無償為居民提供黨員組織關系轉接、戶籍、計生證辦理等61項服務,低償為居民提供家政、水費繳納等118項服務,同時引進醫療等公共服務機構入駐社區,打造「15分鍾服務圈」,全方位為社區居民提供服務,最大限度地滿足了社區居民的需求。
?『居政分離』回歸居民自治
居委會協助社區服務中心開展工作,不承擔行政管理性事務。按照有關法律法規開展精神文明建設、辦理公益服務事業、推動社區志願服務以及開展群防群治、調解民間糾紛等自治活動,組織居民群眾對社區服務中心及工作人員工作開展情況和駐區單位參與社區建設情況進行民主評議和監督。居委會工作人員采取自願服務,政府不再按人頭發放補貼,對政府需要居委會協助完成的工作,通過『政府購買服務』的方式,兌現工作經費,實現『費隨事轉』、『養事不養人』。新型社區以『三會一評』為載體,以『社區居民提議、議事會討論形成建議、社區黨委討論決策並執行、成效接受群眾評議』的『四步工作法』,實現方便居民、操作簡單、效果直接的城市基層民主決策、民主管理、民主監督,有效解決了與居民群眾生活密切相關的實際問題,得到了廣大黨員群眾的認可和肯定,增強了社區的感召力和影響力。
『三會一評』一是『意見收集會』傾聽民聲。居民議事會成員在所聯系區域內召開群眾意見收集會,廣泛收集居民關心的事項、需要解決的問題,以及居民群眾對社區事務和社區管理服務的意見建議。小河區還建立社區重大事項征求群眾意見制度,凡涉及社區內的重大事項,由社區服務中心召開不少於50人的黨員、群眾論證會,充分聽取意見建議。二是『議題討論會』匯聚民智。收集到一定數量的群眾意見後,議事會負責人及時召開議事會成員會議,商討社區管理和服務中急需辦理的事項,作為建議意見提交社區黨委和社區服務中心。三是『議事決策會』兌現民願。召開社區黨委會議,對議事會提出的意見建議進行討論,形成決策,交由社區服務中心組織實施。四是『群眾評議』接受民評。每年社區黨員、駐區單位代表、居民群眾代表參加議事會擴大會,由社區黨委書記對黨建工作情況進行述職,社區服務中心對年度工作任務、為民辦實事情況進行述職,議事會負責人對組織群眾開展社區民主管理情況進行述職,接受與會代表的現場提問、現場回答,現場進行評議並公布評議結果。通過『三會一評』,引導社區居民有序參與社會管理,激發了社區群眾的主人翁精神,積極投入建設、參與管理。
經過兩年的努力,試點工作取得了初步成效,得到了試點轄區內廣大黨員群眾的歡迎和好評。2012年1月,貴陽市在試點社區開展問卷調查,隨機發放調查問卷4968份,對新型社區『開展便民利民服務情況』、『社區黨組織和黨員作用發揮情況』、『社區社會建設和社會管理情況』及『社區社會治安綜合治理情況』進行民意調查,結果顯示『好和較好』的分別佔97.1%、96.7%、96.8%和95.7%,分別比2010年試點調查結果提高4.2%、4.69%、4%和6.2%。今年2月初,貴陽市委在認真總結前兩年試點的基礎上,決定於今年上半年撤銷全市剩餘的39個街道辦事處,設立新型社區,從此,貴陽市的街道辦事處正式退出歷史舞臺。
貴陽探索的思考與啟示
貴陽市的探索啟示我們,在推進城市基層管理體制改革過程中,要強化社區黨委的領導核心作用,強化居委會自治功能,強化社區管理服務機構的服務功能,切實維護好社區和諧穩定。
?黨組織的領導要突出
強化社區黨組織的領導核心作用,既要抓好黨組織自身建設,選優配強社區黨組織領導班子,加強對社區黨建工作的領導、指導、支持和保障,為社區黨組織發揮領導核心作用夯實基礎,同時也要正確處理社區黨組織與其他組織的關系。一方面,要正確處理社區黨組織與社區服務中心、居委會以及其他各類組織的關系,加強社區黨組織對其他各類組織的領導;另一方面,要正確處理社區黨組織與區域內機關企事業單位基層黨組織、非公有制經濟組織和社會組織黨組織的關系,積極構建區域化黨建格局。
?居委會要『給力』
強化居委會自治功能,讓居委會『辦自己該辦的事』、擴大基層民主,是各地推進社區管理體制改革的重要目標指向之一。深化社區管理體制改革,必須有利於居委會不斷強化自我教育、自我管理、自我服務、自我監督功能。在改革過程中,一方面要建立健全有利於居委會依法實行居民自治的體制機制,另一方面要教育引導居民群眾增強自治意識,積極參與民主實踐,不斷提高自治水平。要以規范選舉程序、發揚民主為重點,推進民主選舉;以居民議事會、協商會、聽證會為重點,推進民主決策;以自我教育、自我管理、自我服務為重點,推進民主管理;以居務公開、民主評議為重點,推進民主監督,使居委會真正成為居民群眾的『代言人』。
?社區管理服務要『貼心』
為居民群眾提供優質服務始終是街道社區工作的根本出發點和落腳點。在運行過程中,要合理確定服務半徑,科學設置服務內容,完善服務設施,拓寬服務領域,改進服務手段,提高服務質量,打造服務品牌,努力實現服務效益最大化。在發揮社區管理服務機構公共管理和公共服務職能的同時,還要注重發揮居委會『兜底』服務、志願者志願服務、各類市場主體市場服務的作用,形成管理服務合理,滿足居民群眾多層次、多樣化的服務需求。
?社區維穩要『守土盡責』
社區黨組織要牢固樹立維護穩定『第一責任』的理念,認真落實守土有責、守土盡責的要求,切實築牢維護城市基層和諧穩定的第一道防線。要建立定期排查和經常走訪制度,及時掌握轄區情況,對影響穩定的隱患早發現、早排除,對暴露出的矛盾和問題早化解、早處理。組織動員群眾深入開展社區治安群防群治,健全社區維穩工作網絡和突發事件應急處理機制。廣泛開展平安社區等創建活動,加強法制宣傳和安全教育,引導居民理性表達訴求,自覺依法辦事,妥善處理利益糾紛。社區管理體制改革必然涉及利益調整,在推進改革的過程中,要掌握好改革的力度和社會可承受度,廣泛聽取群眾意見,加強調研論證,積極穩妥推進。要制定有針對性的維穩預案,健全風險評估機制,全面掌握街道、社區居委會乾部思想動態,做好宣傳教育和思想引導工作,使社區管理體制改革有序可控、順利推進,確保社會和諧穩定,為經濟社會又好又快發展營造良好社會環境。