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訪談對象:西南政法大學行政法學院教授王學輝
對話背景
自2013年1月1日起,號稱“史上最嚴交規”的修訂版《機動車駕駛證申領和使用規定》開始生效,其中“闖黃燈扣6分”引發坊間極大爭議。1月6日,公安部表示對違反黃燈信號以教育爲主,暫不予以處罰。
法週刊採訪了西南政法大學行政法學院副院長、博士生導師王學輝教授,從行政法角度對黃燈引發的爭議進行了解讀。
立法不能“好心辦壞事”
法週刊:王老師,關於日前飽受質疑的闖黃燈扣6分的規定,從行政法學專業角度應如何看待?
王學輝:這場爭議可能是立法者所始料不及的,闖黃燈受罰入法本意是爲防止部分機動車駕駛員在黃燈亮時加速通過路口,立法本意是爲保護處於弱勢方行人的安全。然則,良好的立法本意並不一定就能轉換爲良法,不是良法便難以獲得民衆普遍的遵守,似乎也印證了俗語“起好心,辦壞事”。
那麼,什麼樣的法纔是良法呢?通俗地說,就是立法者制定的法要能符合最大多數人對正義的訴求願望與期待,纔是正義的法律。如此的法律才能最大程度地靠近良法,才能獲得最大多數人地遵守。
法週刊:那麼,新規是否符合立法法的要求,其上位法的依據是什麼,其是否是一部制定得良好的法律?
王學輝:《道路交通安全法》第26條規定,紅燈表示禁止通行,黃燈表示警示。《道路交通安全法實施條例》第38條規定,黃燈亮時,已越過停止線的車輛可以繼續通行,停止線外的車輛必須減速停車。從立法條文看,黃燈表示警示。
那麼,黃燈到底警示什麼?如果是警示紅燈即將亮起,那麼黃燈就不是禁止通行的指令,而是要求有條件通過路口車輛加速通過,無條件通過的車輛準備停車的指令。在這個意義上,黃燈是綠燈的延續狀態。可是如果警示的是綠燈已經結束,那麼黃燈就是原則上要求禁止通行,但對已越線車輛例外放行的指令。在這個意義上,黃燈是紅燈的初始狀態。這兩種解釋都是成立的。
公安部通過部門規章的方式將之規定爲“闖黃燈,扣6分”,等同於紅燈的作用是欠妥的。其實,“黃燈新政”爭議的真正要害是《道路交通安全法》與《道路交通安全法實施條例》之間的衝突和矛盾問題。
應考慮民衆的可接受性
法週刊:闖黃燈受處罰的規定合不合理?
王學輝:新規的一個重要爭議就是,闖黃燈是否應該處以和闖紅燈一樣的6分重罰?行政處罰法規定:“設定和實施行政處罰必須以事實爲依據,與違法行爲的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”這是行政法公正原則的基本要求。闖紅燈與闖黃燈從破壞交通安全的角度,危害性是不一樣的。因此,兩者承擔的法律責任理應有所差異。然而,“黃燈新政”將其“一刀切”明顯違背公正原則和比例原則。從比例原則看,如果闖紅燈扣6分,那麼闖黃燈可以不處罰或者僅設置警告處罰可能更爲適宜。
法週刊:民衆的可接受度是不是今後立法應當考量的一個基本要素?
王學輝:搜狐網進行了在線調查,68.27%的被調查者認爲“闖黃燈”不應該予以處罰,而針對全國首例闖黃燈案判決,則有近七成人稱不該處罰。這些民意提醒立法應進一步考察“情、理、法”的關係,考察法律效果和社會效果的統一,追求“法情允諧”的境界。日前“黃燈新規”的暫緩施行再一次提醒我們,正義不僅要實現,更要以民衆可以接受的方式來實現。
需要更多的公衆參與
法週刊:現在公安部也表示對於闖黃燈暫不予以處罰,顯示出及時糾正失誤的勇氣與魄力。那麼,今後相關行政立法應當怎麼完善,怎樣才能讓我們的法律法規廣泛地獲得民衆的認同和遵守?
王學輝:如果這場爭議是在新規實施以前該多好,行政機關與社會公衆廣泛的參與、良性的互動,把每一個立法的細節均進行深入研究、探討,形成符合立法程序、規範,又具有現實操作性,也能爲社會公衆普遍接受的法律該多好。
目前我國行政立法日趨氾濫之勢,行政立法也常常被指責閉門造車、“關門立法”,部門立法爲部門爭取利益,行業立法爲行業謀取權力,缺乏有效的法律監督和社會公衆的有效參與。闖黃燈受罰入法的新規施行後也有學者就新規制定的法律依據、會議紀要申請信息公開。我覺得,只要立法者在事前做到信息公開透明,爭取到廣泛、深入、有序的公衆參與,本來闖黃燈受罰入法的爭議完全可以避免。
實話說,我有一個深刻的感悟。社會公衆歷來缺乏一個與行政機關交流對話的平臺,自身的訴求無法得到合法的表達,自身的利益受到侵犯後也缺乏足夠的救濟渠道。今後,行政機關需要更加註重構建讓社會公衆表達利益訴求的平臺,擴大行政立法的公衆參與途徑,多通過事前的溝通、協商,才能避免事後引發如此多的質疑與非議。
自由裁量權亟待規範
法週刊:在闖黃燈受罰入法的新規實施後,有學者對新規合法性提出質疑,社會公衆則從自己如果闖了黃燈可能面臨行政執法的公平性提出了質疑,並擔心相關部門有可能選擇性執法、以罰代管等,您認爲應如何迴應公衆的質疑?
王學輝:目前,由於不少法律法規還很粗糙,缺乏可操作性,賦予了行政機關太大的自由裁量權。這可以避免法律僵硬性、滯後性等缺點,但過大的自由裁量權可能被濫用。前幾年見諸報端的交警罰款指標案例仍然讓人記憶猶新,也讓大部分社會公衆有合理的懷疑認爲闖黃燈受罰是不是也可能成爲公安機關“創收”的一種新方式,選擇性執法如何避免,隨意性執法如何避免,都是需要儘快解決的問題。
我們建設法治社會、建設法治政府需要“慢慢地着急”,何謂“慢慢地着急”呢?就是雖然我們心情很急迫,但是仍然需要立足於法治初級階段的限制性條件,一步一步慢慢地來,法治政府的建設不能“滑向未來”。前幾年,食品安全出了問題,就匆匆制定食品安全法,校車出問題就制定校車安全條例。雖然在短期內能夠制定出一部法律,看似也經歷了很多論證,但頒佈實施後問題仍層出不窮,原因之一就是立法沒有經過系統論證和經驗積累,過於粗糙,賦予了行政機關過大的自由裁量權。
其實,只要行政機關以更加積極主動的姿態搭建起與社會公衆理性溝通的平臺,完全可以制定出良法並獲得社會公衆的普遍遵守。不過,正是有了這場爭論,我們又驚奇地發現不論是行政機關還是社會公衆對“黃燈”都有了新的認識,這是不是從另一個角度強化了認識——“黃燈”是警示,“紅燈”不可闖!