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王琳(海南大學法學院副教授)
拆遷主體擬將變成政府而非開發商,房屋徵收應當先補償後搬遷,斷水斷電搞拆遷將明確追責……這些內容出自近日發佈的《濟南市國有土地上房屋徵收與補償辦法(徵求意見稿)》(以下簡稱徵求意見稿)。依上位法觀察,後兩項均無新意,而最受輿論矚目的,就是拆遷主體之變。
政府主導拆遷還是由開發商主導拆遷,爭議由來已久。較具代表性的批評來自於“政府中立論”——在拆遷人和被拆遷人之間,政府不必、也不能放棄其監管者的角色,而主動走上前臺。
從理論上分析,我也支持“政府中立論”。但又必須指出,這一判斷與當下的國情存在一定程度上的脫節。
拆遷源於土地徵用,是涉及土地法律關係範疇的法律行爲。依徵用的主體不同,有國家徵用和商業徵用之別。如系國家徵用,必須基於公共利益的需要,否則,就理應按商業徵用的規則行事。因國家徵用而引發的拆遷,其當事人一方爲國家,另一方爲居民。這是典型的公權與私權的碰撞。無論是由當事雙方還是由政府單方主導徵用和拆遷過程,依物權法的規定,都需充分尊重和保障公民的財產權,給予公民合理補償,並嚴格依法定程序進行。
對於因商業徵用而引發的拆遷而言,本是純粹的民事關係。必須按照自願、公平、等價、有償等民商事活動基本原則進行。商業拆遷無論如何也不能由政府主導,甚至也不能由政府站在第三方來行使仲裁權。商業徵用中的拆遷補償實質是民事財產關係的調整,根據《立法法》的規定,在“民事基本制度”上只能制定法律。換言之,各地均無權制定調整基本民事權利的法規。
政府拆遷和商業拆遷,是兩類性質截然有別的拆遷方式。籠統地規定誰是拆遷主體,不但缺乏法理支撐,更無法律依據。當下拆遷糾紛頻發,在很大程度上就在於一些商業拆遷假行政拆遷之名,對被拆遷人的合法權益肆意侵害。所以說,不管各地的拆遷新政如何變革,如在制度上對兩類拆遷仍不加以嚴格區分,恐又是“新瓶舊酒”。
除卻行政拆遷與商業拆遷的區別,更應關注的還在於,必須區分徵收與拆遷。徵收是拆遷的前提。濟南試圖推動的拆遷新法,亦冠名“房屋徵收與補償辦法”。若能做到“無徵收即無拆遷”,誰是拆遷主體也就不重要了。
就拿近日連續發生的幾起因拆遷而引發的碾壓事件來說,都是徵收協議並未完成,拆遷隊就忙不迭地開進了在法律上還屬於村民的土地。這壓根就不是什麼拆遷主體的問題,而是財產權保護的問題。是地方政府背離了依法行政的基本立場,錯誤地站在了開發商或拆遷隊一邊,才使得公民的財產權遭受公然的侵犯而得不到有效救濟。若只是確認政府爲拆遷主體,這樣的地方性“新政”當然無法讓人期待。