天津北方網訊：中共中央《關於深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）和《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》），第一次從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，論證了黨和國家機構改革的戰略性思路。《決定》和《方案》將機構改革作為全面深化改革的重大制度安排，作為落實十九大提出各項戰略目標的制度保障，引人注目。這次機構改革，是基於習近平總書記治國理政思想的科學決策，是在對改革開放以來我們歷次機構改革經驗教訓深刻總結的基礎上，所完成的一個重大的政策和理論創新。

　　作為從國家治理高度對機構改革問題做深層次考慮的產物，與以往機構改革主要涉及政府機構和行政體制不同，這輪改革最突出的特點是其高度的整體性。這主要體現為，黨政軍群一並考慮，中央地方單位一並考慮，議事決策協調機構與執行施政機構一並考慮，裁減與合並合署一並考慮，甚至對派出機關也提出了規范意見。從基本思路到步驟安排，從影響范圍到動作力度，都前所未有，確實是一場具有高度整體性的深刻變革，具有非常深遠的歷史意義。

　　1 以職能體系為主線，統籌和優化黨政軍群機構職能配置

　　從80年代後期開始，機構改革的核心任務，是不斷提高轉變政府職能與經濟體制改革相配合的程度，轉變職能是貫穿改革的主線。這是對以“精兵簡政”為特點的數量思維的周期性調整式改革的深化和反思，但也出現了改革大多囿於行政領域和經濟管理部門，涉及政法部門和黨群機構比較少的現象。新的時代提出了新的任務，這就是對機構改革系統性的要求。《決定》開篇即指出，“黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障”；同時，第一次明確將黨和國家機構的職能體系劃分為黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系和群團工作體系等重要組成部分。提昇對職能體系的價值認知，統籌黨政軍群職能配置，是對單邊政府機構改革歷史經驗的總結，是黨中央對政治體系建設的重大戰略性調整。

　　其一，突出了黨的全面領導。中國共產黨是居於領導地位的執政黨，對國家各方面事務進行政治領導、組織領導和思想領導，需要其承擔治國理政職能。因而，優化黨的組織機構、統籌黨政軍群改革，既改進了黨的執政方式和領導方式，又推動了黨和國家機構職能優化。其二，進一步推進黨政關系規范化。統籌黨政軍群機構改革，優化黨政軍群職能配置，包括該合的合，便為推動黨政關系規范化的實質性改革。其三，發揚社會主義民主原則。深化群團組織改革，推進社會組織改革和加快推進事業單位改革等，鼓勵管理企業事業單位承擔必要社會責任，並努力調動群眾自己管理自己事務和進行自我服務的積極性和創造性。

　　2 著手重點解決職能和機構設置“上下一般粗”的問題

　　這次機構改革將中央地方一並考慮，提出要解決一些領域中央和地方職能、機構設置“上下一般粗”的問題，極具針對性。這是因為，中國政府職責配置和相應的機構設置，最突出的一個特征就是“職責同構”，也即上下對口，左右對齊，五級政權管理大體相同的事情，相應地在機構設置上表現為從國務院對口對到基層政府。於是增加溝通成本、出現“條塊矛盾”、增加用人就成為了必然，並導致轉變政府職能長期不能到位。針對這個問題，這次提出明確縱向間政府職責劃分，切實加快轉變政府職能和合理設置各層級政府機構，可以“一對多”，也可以“多對一”，頗具靈活性，為從整體性的高度深化機構改革和加快政府職能轉變打開了思路。我們要抓住難得的契機，按照“歸類”和“歸位”的思路，科學合理確定各級政府應承擔的職責，進而推動構建中國特色的政府職責體系，推動行政區劃的科學化、系統化調整，在保持既有管理優勢的前提下，切實解決“職責同構”問題，實現央地之間、地方各層級之間職能和機構劃分的明確化、科學化、法定化。《決定》所提出的“賦予省級及以下機構更多自主權”“允許地方因地制宜設置機構和配置職能”等，都是嘗試突破“職責同構”模式的重要信號。

　　《決定》對由中央負責、中央和地方協同管理、地方負責的三類事權的管理體制作了區分和總體性制度安排，對央地權責關系和事權管理體制的調整提出了整體性改革思路。我們要繼續從加快推進財政事權和支出責任劃分改革這一技術性比較強的領域做起，通過財政事權劃分推動政府事權劃分，通過建立科學規范的政府間財政關系，帶動建立權責清晰、科學規范的伙伴型政府間關系；要在繼續做好“清單”工作的基礎上，通過理順條塊關系，為逐步淡化條塊矛盾，進而為解決央地權責關系問題創造制度條件。　　

　　3 充分發揮黨的領導作用，系統性重構決策議事協調機構體系

　　從機構設置上充分發揮黨領導一切工作的體制優勢，進一步提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，是深化黨和國家機構改革的內在規定性要求。作為黨和國家機構體系中的“特殊板塊”，議事協調機構是黨中央發揮頂層設計、統籌協調等功能的有力抓手，因此其改革成為深化中央機構改革的重要構成。《決定》要求，優化黨中央決策議事協調機構，並使其他方面的議事協調機構與之設立調整相銜接。為此，方案中關於這方面改革的內容主要包括兩大方面：其一，以強化領導為主要著眼點的“立新”，包括組建中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央教育工作領導小組等。這有助於進一步建立健全黨對重大工作的領導體制機制，充分發揮黨總攬全局、協調各方的優勢，把黨的領導切實貫徹落實到黨和國家機關履行職責的各方面、各環節，確保黨的領導領域的全覆蓋、領導效能的強有力。其二，是以資源統籌為主要著眼點的“破舊”，包括不再設立中央維護海洋權益工作領導小組、中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室、中央維護穩定工作領導小組及其辦公室以及將中央防范和處理邪教問題領導小組及其辦公室職責劃歸中央政法委員會、公安部。這都有利於解決黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節等問題，加強黨政機構配合聯動，並進一步強化對資源力量的統籌協調，增強中央的歸口協調能力，保證令行禁止和工作高效，提高政府執行力。這有助於加強黨對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導，有助於更好發揮黨的職能部門作用、統籌本系統本領域工作，從而將黨作為最高政治領導力量的地位和作用進一步制度化。

　　無論是“立新”抑或“破舊”，都是在新時代的背景下，推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，既從橫向上統籌黨政軍群等系統，又在縱向上統籌央地乃至基層，大開大合，實現系統性重構。

　　4 堅持大部門體制改革思路，統籌考慮機構裁減與合並合署

　　長期以來，中國政府在組織機構和權責的橫向配置上，存在著部門間“政出多門”等突出問題；在編制方面則存在“結構性過剩”等現象。在機構改革歷程中，以大部門體制改革克服“帕金森怪圈”，並對政府機構進行結構性調整和功能性調適等，則成為應對這些問題的重要經驗。

　　《決定》提出的“堅持一類事項原則上由一個部門統籌，一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮”等“優化協同高效”原則，便是對大部門體制改革經驗的應用。其具體表現為：其一，統籌設置黨政機構，明確“黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合並設立或合署辦公，整合優化力量和資源，發揮綜合效益”；在地方政府機構改革中，明確“統籌設置黨政群機構，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合並設立或合署辦公，市縣要加大黨政機關合並設立或合署辦公力度。”其二，在市場監管和執法體制中，要求“一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置”。其三，強化機構編制管理剛性約束，對機構限額、領導職數、編制種類和總量等進行嚴格限制，對機構裁減與合並合署的改革部署進行法定約束等。從機構改革的視角看，將大部門體制改革經驗向地方政府改革推廣的做法，是這次改革所特有的，值得重點關注。

　　5 提出規范派出機關的設置，是本次改革的一大亮點

　　作為一種半實體性衍生性機構，派出機關是黨和政府領導網絡中的特殊“節點”，在塑造中國特色的政黨政治形態及維護政治秩序等方面發揮著重要的支橕性、輔助性作用，但長期以來由於自身“次組織”特質，鮮有進入正式的“改革序列”。基於結構精簡、設立相對靈活的組織特征，黨的派出機關是實現執政黨領導權威拓展和延伸的有效手段，也是切實加強黨對相關領域、行業、系統工作的領導的有力工具。因此《決定》提出對其設置進行優化有利於在科學規范的機構與職能配置基礎上，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系。

　　作為一項完善堅持黨的全面領導的制度安排，規范設置黨的派出機關，既是保障黨的機構設置與職能配置健全有力的重要舉措，同時也是全面從嚴治黨與全面依法治國的具體要求。基於此，改革方案明確提出，不再保留中央直屬機關工作委員會、中央國家機關工作委員會，將二者職責整合並組建中央和國家機關工作委員會，以形成合力，統籌部署黨建工作。可見對黨的派出機關設置的優化，不是以“精簡”為目的，而是以職能優化、協同高效為基准著眼點進行的機構改革，因此有助於從實際“內容”而非表面“形式”上切實加強機關黨的建設，並與黨中央機構的其他改革相銜接、相配套、相適應，從而促進落實全面從嚴治黨要求，以及在新的時代背景下深入推進黨的建設新的偉大工程，提高黨的領導能力。

　　總的來說，整個深化機構改革工程遵循了歷史唯物論的基本原理，是黨適應我國社會主要矛盾已經發生變化的國情主動作出的改革。無論是央地職責關系調整，解決“上下一般粗”的問題，還是議事協調機構改革和優化派出機關的設置，都反映出本次改革堅持了國家治理體系和治理能力現代化的導向要求，並以推進黨和國家機構職能優化協同高效為基准著力點，因此呈現出高度的系統性、全面性、整體性。

　　（執筆人：朱光磊 丁遠朋 王通 張藝爍）（津雲新聞編輯劉穎）