【深入學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】
作者：尹艷林
黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出，堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制，完善新型城鎮化戰略，構建高質量發展的國土空間布局和支橕體系。這為“十四五”時期我國區域協調發展指明了方向，提出了要求。我們一定要深刻領會，認真貫徹落實。
黨的十八大以來，區域協調發展呈現良好態勢，京津冀、粵港澳大灣區、長三角等地區引領作用不斷凸顯。圖為浙江舟山新奧大型液化天然氣（LNG）接收及加注站，這裡是長三角地區重要的氣源基地。新華社發
一.深刻認識推動區域協調發展的重大意義
當今世界正經歷百年未有之大變局，我國發展的國內外環境發生前所未有的深刻變化。新一輪科技革命和產業變革深入發展，我國經濟發展的空間結構正在發生深刻調整。“十四五”時期，按照《建議》的決策部署，推動區域協調發展具有重大而深遠的意義。
（一）推動區域協調發展是構建高質量發展國土空間布局的客觀需要。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視區域協調發展，提出了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等新的區域發展戰略，編制黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要，推動區域協調發展呈現良好態勢。過去5年，高質量發展的動力源不斷拓展，京津冀、粵港澳大灣區、長三角等地區引領作用不斷凸顯。2019年，京津冀、粵港澳大灣區和長三角地區生產總值佔全國比重達43%。“十四五”時期，以高質量發展為主題，構建高質量發展的國土空間布局，不能簡單要求各地在經濟發展上達到同一水平，而是必須根據各地的條件，走合理分工、優化發展的路子，推動產業和人口向優勢區域集中，形成幾個能夠帶動全國高質量發展的新動力源，進而提昇經濟總體效率。
（二）推動區域協調發展是解決發展不平衡問題的內在要求。過去5年，區域發展協調性持續增強，中西部地區經濟增速持續高於東部地區，相對差距逐步縮小。同時也要看到，我國區域發展面臨一些新情況，主要是南北分化凸顯，經濟增速“南快北慢”、經濟份額“南昇北降”的態勢持續，各板塊內部也出現明顯分化。發展動力極化現象日益突出，東部沿海發達地區創新要素快速集聚；東北地區、西北地區發展相對滯後，部分區域發展面臨較大困難。但必須認識到，解決發展不平衡問題，要尊重規律、尊重實際，因地制宜、分類指導，承認客觀差異，不能搞“一刀切”。推動區域協調發展，就是要完善空間治理，對不同地區制定差異化政策。同時，要保障民生底線，實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡，這是區域協調發展的基本要求。
（三）推動區域協調發展是構建新發展格局的重要途徑。加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是黨中央根據我國發展階段、環境、條件變化作出的戰略決策，是事關全局的系統性深層次變革。推動區域協調發展，就是要尊重經濟規律，從構建新發展格局出發，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，加大改革力度，破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進人口、土地、資金、技術等各類生產要素合理流動和高效集聚。這有利於經濟發展條件好的地區承載更多產業和人口，增強創新發展動力；生態功能強的地區得到有效保護，創造更多生態產品，從而促進國內大循環暢通，釋放更大內需潛力，發揮國內超大規模市場優勢，進而帶動國內國際雙循環，推動形成區域間彼此協調、國內國際雙循環相互促進的整體發展新優勢。
二.深入實施區域協調發展戰略
《建議》提出，推動西部大開發形成新格局，推動東北振興取得新突破，促進中部地區加快崛起，鼓勵東部地區加快推進現代化。
持續推進區域協調發展。按照《建議》要求，“十四五”時期，西部地區要區分不同自然條件和經濟發展狀況，細化區域發展政策，促進產業和人口向優勢區域集中，形成優勢區域重點發展、生態功能區重點保護的新格局。東北地區要加快現代化經濟體系建設，有效整合資源，主動調整經濟結構，加快發展新技術、新業態、新模式，培育新增長點，加快培育資源枯竭地區接續替代產業，發展壯大優質農業、裝備制造業。中部地區作為未來新型城鎮化、新型工業化的主戰場，要打造成為國家現代化經濟增長的新動能區域。東部地區要繼續發揮改革開放先行、綜合創新能力強、現代制造領先、服務業高端等優勢，率先帶動全國經濟現代化，引領我國參與國際經濟競爭。有序推進東部沿海產業向中西部地區轉移，促進東中西、南北方經濟協調高質量發展。
支持革命老區、民族地區加快發展。要把革命老區、民族地區振興發展放在更加重要的位置，推動革命老區、民族地區依托特色優勢資源，補齊區域協調發展的短板。建立健全長效普惠性的扶持機制和精准有效的差別化支持機制。支持革命老區利用好特色資源，在保護好生態的前提下發展特色優勢產業。加強邊疆地區建設，推進興邊富民、穩邊固邊。加快邊境重點城鎮和口岸建設，使之有一定的人口和經濟支橕，增強邊疆地區發展能力。要建設一批抵邊新村，引導支持邊民貼邊生產和抵邊居住，推動形成以城鎮為中心、輻射周邊邊境地區的守邊固邊富邊強邊新格局。優化沿邊開發開放試驗區等布局，創新跨境金融等合作機制，做大做強邊境城市。
三.大力實施區域發展重大戰略
《建議》提出，推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展，打造創新平臺和新增長極。
大力推動區域發展重大戰略實施。京津冀協同發展要始終把疏解北京非首都功能作為關鍵，優化區域經濟結構和空間結構，高標准、高質量建設雄安新區和北京城市副中心，進一步提高為中央政務功能服務保障水平。長江經濟帶要堅持共抓大保護、不搞大開發，協同推進生態保護、促進經濟高質量發展，深入推進長江流域生態環境系統治理和保護修復，加快建設生態優先綠色發展先行示范區。粵港澳大灣區建設要著眼於高質量發展和促進香港、澳門融入國家發展大局，著力破除粵港澳三地體制障礙，有序推動三地規則相互銜接和互利合作，推進生產要素流動和人員往來便利化，加快建設深圳中國特色社會主義先行示范區，構建與國際接軌的開放型經濟新體制。實施長三角一體化發展戰略，要以一體化的思路和舉措打破行政壁壘，提高政策協同，加強產業合作、設施共建、服務共享，實現更合理分工，凝聚更強大合力，加大科技攻關力度，狠抓生態環境突出問題整改，著力打造高質量發展樣板區、科技創新和制造業研發高地、高水平開放平臺。
積極推進黃河流域生態保護和高質量發展。這是關乎中華民族偉大復興的千秋大計。要堅持生態優先、綠色發展，加大上游水源涵養、中游水土保持、下游黃河三角洲濕地保護力度，推進建設沿黃生態帶。加大對黃河流域水、大氣、土壤污染治理力度，推動高耗水、高污染、高風險產業布局優化和結構調整。堅持節水優先，還水於河，先上游後下游，先支流後乾流，推進水資源節約集約利用。全面實施深度節水控水行動，把農業水耗降下來，推進工業節水、城市節水降損等工程。推進蘭州—西寧城市群、黃河“幾”字灣都市圈協同發展，強化西安、鄭州國家中心城市帶動作用，發揮山東半島城市群龍頭作用，推動沿黃地區形成特色鮮明的高質量發展區域布局。
推進海洋強國建設。海洋是高質量發展的戰略要地。要堅持陸海統籌，發展海洋經濟，加快建設世界一流的海洋港口，推進沿海開放城市、沿海港口群、海洋經濟示范區等重點開發開放區域建設。要發揮海洋優勢，提昇海洋價值，合理開發利用海洋資源，構建完善的現代海洋產業體系。加快海洋科技創新步伐，提高海洋開發能力，培育壯大海洋戰略性新興產業。要統籌陸海生態環境保護，促進海洋資源有序開發利用，加大對海岸帶、沿海灘涂保護和開發管理力度，加強海洋環境污染防治，保護海洋生物多樣性，加快建設綠色可持續的海洋生態環境。要促進海上互聯互通和各領域務實合作，積極發展“藍色伙伴關系”，打造面向“一帶一路”沿線國家的藍色經濟走廊。要積極參與國際和地區海洋秩序建立和維護，著力維護和拓展國家海洋權益。
四.健全區域協調發展體制機制
《建議》提出，健全區域戰略統籌、市場一體化發展、區域合作互助、區際利益補償等機制，更好促進發達地區和欠發達地區、東中西部和東北地區共同發展。
健全區域戰略統籌機制。充分發揮好現有區域協調機制的作用，加強京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等重大戰略的協調對接，推動國家重大戰略之間融合發展，統籌解決區域發展重大問題。要提高財政、產業、土地、環保、人纔等政策的區域精准性和有效性，加強政策之間的統籌聯動。要統籌發達地區和欠發達地區發展，堅持“輸血”和“造血”相結合，推動欠發達地區加快發展，建立發達地區與欠發達地區聯動機制，促進先富帶後富。
健全市場一體化發展機制。形成全國統一開放競爭有序的商品和要素市場，是促進區域協調發展的重要舉措。要消除歧視性、隱蔽性的區域市場壁壘，打破行政性壟斷，堅決破除地方保護主義。要深化戶籍制度改革，全面放寬城市落戶條件。加快實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，推動戶籍還原人口登記功能。要深化土地管理制度改革，增強土地管理的靈活性，建立跨區域土地指標交易機制，探索不同形式的定價模式和交易方式，推動增量和存量用地合理流轉。促進資本跨區域有序自由流動，完善區域性股權市場。加強跨區域創新協同發展，搭建共享服務平臺，構建跨區域知識產權交易市場。
健全區域合作互助機制。深化區域間基礎設施、環保、產業等方面的合作。加強城市群內部城市間的緊密合作，積極探索建立城市群協調治理模式。構建流域基礎設施體系，嚴格流域環境准入標准，加強流域生態環境共建共治，推動上下游地區協調發展。深入開展對口支援，推動新疆、西藏等地區經濟社會持續健康發展。進一步深化東部發達省市與東北地區對口合作，建設一批對口合作重點園區。
健全區際利益補償機制。要加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的良性局面，充分調動重點生態功能區、農產品主產區加強生態保護和環境治理、提高農業綜合生產率和農產品質量的積極性。建立健全市場化、多元化橫向生態補償，在長江流域開展生態產品價值實現機制試點。鼓勵流域上下游之間通過資金補償、項目補償、對口支援、基本公共服務共享等多種形式建立橫向補償關系。加快生態補償立法，明確流域上游對下游、生態保護地區對受益地區的法定責任，將森林、草原、濕地、水流等納入生態補償重點領域。
逐步實現基本公共服務均等化。要完善轉移支付制度，深入推進財政事權和支出責任劃分改革，逐步建立起權責清晰、財力協調、標准合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制。加大對欠發達地區的財力支持，增加對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區的轉移支付，增強基本公共服務保障能力。提高基本公共服務統籌層次，加快實現養老保險全國統籌。推動區域間基本公共服務銜接，加快建立醫療衛生、勞動就業等基本公共服務跨區域流轉銜接制度。基本公共服務要同常住人口掛鉤，由常住地供給。要運用信息化手段建設便捷高效的公共服務平臺，方便全國范圍內人員流動。鼓勵有條件的地區積極探索基本公共服務跨地區流轉銜接具體做法，加快形成可復制可推廣的經驗。
《光明日報》（ 2020年12月07日 06版）
