【聞鼓論津】侯永志:構建新發展格局下的京津冀協同發展

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來源: 北方網 作者: 編輯:付勇鈞 2021-03-01 20:41:03

內容提要:京津冀協同發展成為國家戰略並付諸實施以來,取得了令人矚目的成就。六年來,京津冀經濟總規模持續擴大,經濟結構持續優化,科技推動經濟發展的作用不斷凸顯,交通基礎設施網絡密度和現代化程度快速提高,城鎮化率不斷提昇,人民生活水平顯著提高,生態環境明顯改善,雄安新區建設緊鑼密鼓展開。

天津北方網訊:2014年2月26日,習近平總書記在北京召開座談會,部署和推動京津冀協同發展戰略。2015年6月,中共中央、國務院印發《京津冀協同發展規劃綱要》,明確了京津冀整體和三地各自的功能定位,提出了京津冀協同發展的目標和主要任務。京津冀協同發展成為國家戰略並付諸實施以來,取得了令人矚目的成就。六年來,京津冀經濟總規模持續擴大,經濟結構持續優化,科技推動經濟發展的作用不斷凸顯,交通基礎設施網絡密度和現代化程度快速提高,城鎮化率不斷提昇,人民生活水平顯著提高,生態環境明顯改善,雄安新區建設緊鑼密鼓展開。黨的十九屆五中全會明確指出,“十四五”時期,要在全面建成小康社會的基礎上,乘勢而上,開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。京津冀是我國極為重要的戰略性區域,面向未來,要全面落實十九屆五中全會精神,依托自身優勢,在更深程度上融入國家發展大局,不斷提高京津冀協同發展的水平和質量,為新階段國家現代化作出更大貢獻。

一、京津冀協同發展取得顯著成就的重要標志是在實現中央賦予的戰略定位上取得了明顯進展

京津冀地域廣達21萬多平方公裡,人口多達1億1千萬左右,是復雜的區域經濟系統,其發展目標是多元的,發展任務是多重的。對於京津冀系統發展所取得的成就和進展,我們可以多個視角、從許多方面加以評估,比如從總體規模的擴大、經濟結構的優化、區域合作的加強、北京非首都功能的疏解等方面加以評估。考慮到京津冀協同發展肩負著中央賦予的神聖使命,也就是,三地要建成以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎和生態修復環境改善示范區,我們認為從京津冀總體定位實現的程度進行評估,更能反映中央的戰略意圖實現的情況。從京津冀總體定位實現的情況看,三地協同發展進展明顯,成就斐然。

(一)以首都為核心的世界級城市群能級不斷提昇

世界級城市群是由規模不等功能各異的城市組成、域內各城市有著超緊密經濟社會聯系的、對全球經濟發展有重要影響力和引領力的巨系統。世界級城市群,首先的一個前提,必須是城市化率比較高的區域。2014-2019年,京津冀三地的城鎮化率都在不斷提高,城市化比較成熟的北京和天津的城市人口比重依然在提昇,分別由86.4%上昇到86.6%,和由82.3%上昇到83.5%;處在城市快速發展階段的河北城鎮化率上昇明顯,由49.3%上昇到57.6%,上昇8.3個百分點,年均上昇1.7個百分點。

評估京津冀城市群建設的進展,一個非常重要的維度,就是評估其經濟總規模的擴大。經濟總規模大,其對全球發展的影響自然就會大。近年來,京津冀地區經濟體量穩步擴大,2019年生產總值8.5萬億,比2014年擴大27個百分點。

評估京津冀城市群建設的進展,還要看城市體系的合理性,換言之,要看各類城市在空間上的布局。只有布局合理,城市纔能形成密切的經濟社會聯系,纔能形成更強大的整體效應。中央為完善京津冀城市體系,從戰略的高度,提出要“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協同發展,高起點規劃、高標准建設雄安新區”。2018年4月《河北雄安新區規劃綱要》發布,《綱要》對雄安新區建設的總體要求、構建科學合理空間布局、塑造新時代城市風貌、打造優美自然生態環境、發展高端高新產業等十個方面做出詳盡的謀劃。這一規劃綱要雖然發布還不到兩年,但雄安新區的建設已初見成效。現在,雄安到處是熱火朝天的建築工地,一系列基礎設施、生態治理、公共服務等重大項目正在加緊實施。

圖1 2014-2019年京津冀三地GDP的增長

數據來源:國家統計局

高密度和現代化的交通網絡是城市群發展的物質前提,交通一體化是京津冀協同發展的三大突破口之一。在交通基礎設施建設方面,2015年12月國家發改委和交通運輸部發布了《京津冀協同發展交通一體化規劃》。這一規劃的發布和實施,大大加快了三地交通一體化的進程,以雄安高鐵站的投入運行為標志,軌道上的京津冀正在加快形成。

(二)全國區域整體協同發展改革引領區建設成效明顯

京津冀分屬三個省級行政區域,三地聯系緊密而又差距顯著,在我國區域發展中具有突出的典型性,解決好京津冀的協同發展問題,可以為解決類似地區的協同發展問題提供借鑒。中央賦予京津冀協同發展改革引領區的戰略定位,其意義正在於此。實現協同發展,重在通過改革,建立健全適應協同發展要求的體制機制體系。在我國的現實國情下,推動區域協同發展,必須有高效的頂層設計機制和有力的推動機制。中央高度重視京津冀協同發展,專門設立京津冀協同發展領導小組統籌推進京津冀的協同發展。統籌推進協同發展的重要工具和手段,就是制定各方面的規劃和政策。在2014年中央提出京津冀協同發展戰略之後,在京津冀協同發展領導小組的統一部署下,陸續制定和發布了一系列相關文件,諸如《京津冀協同發展土地利用總體規劃(2015-2020年)》《關於貫徹落實區域發展戰略促進區域協調發展的指導意見》《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》等。這些規劃或文件,是京津冀協同發展的遵循。

為推動京津冀協同發展,三地都成立了專項工作組,負責具體的協同工作,建立了一系列合作機制,如產業合作機制、園區共建機制、生態環境共治機制、公共服務共享機制等。在這些機制的推動下,北京地區一些產業有序向天津、河北轉移,北京非首都功能有序疏解,北京、天津的產業向高端化邁進,河北的制造業快速發展;三地優質的教育醫療資源共享水平逐步提高,異地醫療涉及的難題正在逐個破解;軌道交通、公路等跨行政區互聯互通水平明顯提高,交通 “一卡通”工作穩步推進,覆蓋面逐步擴大。

(三)全國創新驅動經濟增長新引擎動力不斷增強

過去幾十年,我國經濟實現了全球最快的增長,創造了經濟連續高速增長的奇跡。在快速增長的支持下,我國已由低收入經濟體逐步發展成為中高收入經濟體,但與發達國家相比,我國人均國民收入水平還有較大差距,未來我國經濟仍然需要以較快的速度增長。從空間層面看,國民經濟增長需要一系列增長引擎帶動。當然,在新的發展階段,經濟增長要靠創新驅動。京津冀人纔和科技資源富集,有條件成為依靠創新驅動的增長極。成為具有全國意義的依靠創新驅動的增長引擎,是黨中央對京津冀的期許。近年來,三地都非常重視各自創新能力的增長,北京中關村制定了《關於中關村國家自主創新示范區建設人纔特區的若乾意見》和《對中關村科技園區建設國家自主創新示范區有關股權激勵個人所得稅試點政策的通知》等政策文件,天津出臺了《天津市創新型企業領軍計劃》《濱海新區創新型企業領軍計劃實施方案》等政策文件,河北出臺了《關於深化人纔發展體制機制改革的實施意見》和《關於促進科技金融深度融合的意見》等政策文件。京津冀在創新資源上各具優勢,在創新需求上各有側重,三地協同創新至關重要。為此,三地不斷深化在創新領域的合作,達成了《關於共同推進京津冀協同創新共同體建設合作協議(2018-2020)》和《京津冀協同創新發展戰略研究和基礎研究合作框架協議》等一系列文件。三地的技術市場也在快速發展。有關數據顯示,北京向天津、河北輸出的技術合同成交額不斷擴大,北京向天津、河北輸出的技術合同成交額佔北京流向外省市的技術合同成交總額的比重也在不斷提昇。在各方的共同努力下,京津冀協同創新能力顯著增強,2014-2019年,三地專利申請授權數由12.1萬件擴大到24.8萬件,擴大一倍多。

圖2 2014-2019年京津冀三地專利申請授權數的增長

數據來源:國家統計局

(四)全國生態修復環境改善示范區的示范效應正在顯現

京津冀生態環境基礎條件比較薄弱,人口密度大,開發歷史悠久,發展與生態環境保護矛盾較大。在京津冀協同發展戰略推出的前後幾年裡,京津冀的霧霾天氣受到廣泛關注。三地生態的修復和環境的改善,是三地持續發展的需要,在全國也有比較強烈的示范意義。黨的十九屆五中全會再次強調推動綠色發展,堅持綠水青山就是金山銀山的理念。持續改善生態環境質量、加強區域生態文明建設是京津冀區域協同發展的重大任務。2015年12月,三地正式啟動了環境執法聯動工作機制,並制定了相關的規劃和政策。區域生態環境協同治理是系統工程,既包括對生態資源的保護與修復,也包括對各類污染源的聯合治理。近年來,通過整治改造“散亂污”企業、加大大氣污染綜合治理力度、推動水污染聯防聯控、實施育林造林及退化林改造等,京津冀地區生態系統整體得到明顯改善和修復,主要污染排放總量顯著下降,資源和能源消耗強度逐年降低,空氣質量明顯上昇,京津冀地區綠色發展的格局加快形成。

二、構建新發展格局要求各地要完善和優化各自的功能定位

2020年9月1日,習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十五次會議上強調,加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,是根據我國發展階段、環境、條件變化作出的戰略決策,是事關全局的系統性深層次變革。黨的十九屆五中全會進一步強調,要“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。作為事關全局的系統性深層次變革,構建新發展格局,必然要求各地在發展導向、發展內外支橕要素組合、主導產業選擇、政策著力點等方面作出相應調整,特別是各地要在新的條件、新的環境下,從更好服務國家整體發展的需要出發,完善和優化各自的發展定位。

(一)構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局具有豐富的內涵

社會上關於雙循環相互促進新發展格局的討論和解讀很多。我們認為,理解新發展格局,首先要理解“循環”這一核心詞語。關於“循環”至少可以從兩個層次上去理解,一是在社會再生產層次上去理解,在這個層次上理解,“循環”意味著生產、分配、流通、消費各環節在國民經濟運行中的循環往復。二是在產業鏈、供應鏈層次上去理解,在這個層次上理解,“循環”意味著產業鏈、供應鏈的自始至終的貫通。在第一個層次上理解,構建雙循環相互促進的新發展格局,意味著內需的擴大;在第二個層次上理解,構建雙循環相互促進的新發展格意味著產業鏈、供應鏈的自主安全可控。因此,可以認為,構建新發展格局,關系到發展的主動權是否掌握在我們自己的手中。

進一步地說,理解新發展格局,需要把握這樣幾個要點。一是對於一個人口規模超大的經濟體而言,內需在經濟發展中起更大作用是規律使然;二是對於我國這樣一個有著14億人口、堅持走社會主義道路的國家來說,必須保證產業鏈、供應鏈的自主安全可控;三是在國內大循環中,生產、分配、流通、消費各個環節要更加通暢,通過更加通達的基礎設施實現國內商品、要素更加順暢的流通,通過消除地方保護主義,打破市場分割,促進國內商品要素更加自由地流動;四是國際循環更注重質量,以更有助於實現國家安全。

(二)在新的發展格局下,各地完善優化各自定位要堅持系統觀念

十九屆五中全會強調“十四五”時期經濟社會發展必須遵循和堅持系統觀念的原則,強調要“加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進,統籌國內國際兩個大局,辦好發展安全兩件大事,堅持全國一盤棋,更好發揮中央、地方和各方面積極性,著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項,注重防范化解重大風險挑戰,實現發展質量、結構、規模、速度、效益、安全相統一”。這一原則同樣適用於各地完善優化各自的定位。堅持系統觀念,完善優化各自的定位,要慮及如下幾個方面:一是參與國際循環與參與國內大循環的關系,二是如何通過挖掘自身潛力更好發揮在擴大內需中的作用;三是在國家安全發展中如何發揮更大的作用,如何依托自身優勢,支橕國家的產業鏈、供應鏈的自主安全可控;四是在國內產業分工體系中應有怎樣的地位;五是在高水平對外開放中應當發揮怎樣的作用。

三、依托京津冀整體優勢,在構建新發展格局中發揮強大戰略支橕作用

京津冀協同發展是國家重大區域戰略。“十四五”時期,京津冀應圍繞國家構建新發展格局的需要,堅持統籌布局、協同發力,依托各方面的整體優勢,在構建新發展格局中發揮強大戰略支橕作用。

一是發揮京津冀核心樞紐區位優勢。京津冀地區具有密集的軌道交通網絡、航空樞紐機場群、公路道路基礎設施網絡,是全國性的物流、人流樞紐,且目前正致力於建設世界級城市群,交通基礎設施建設正在進一步系統化、網絡化。京津冀地區要進一步發揮核心樞紐區位,輻射帶動華北、東北、西北乃至全國的發展。

二是發揮市場規模巨大優勢。雖然京津冀地區區域面積僅佔全國國土面積的2%,但常住人口總規模超1億,佔全國人口的8%,所創造的經濟總量佔全國經濟總量的9%,2019年京津冀地區城鎮居民人均可支配收入5.2萬元,比全國城鎮居民人均可支配收入高出約1萬元,京津冀地區具有市場規模巨大的優勢。要發揮這一優勢,助推國內需求的擴大。

三是發揮創新資源富集優勢。京津地區聚集著10所“985工程”院校,教育資源豐富,尤其是北京地區研究生培養科研機構數80多家,在創新人纔的培養上具有全國領先優勢。京津冀應充分發揮創新資源富集優勢,利用雄厚的科技創新實力,全方位地服務區域戰略協同發展,並通過創新平臺等向華北、東北、西北等更多的地區輸出創新成果等。

四是發揮制造業基礎雄厚優勢。河北的鋼鐵產業具有雄厚實力,鋼產量連年全國第一,裝備制造業不斷壯大;天津是現代工業文明發祥地,其制造業在全國具有重要地位。未來三地要進一步優化分工格局,聯合做優、做強、做大制造業,為國家實現產業鏈、供應鏈的安全可控作出更大貢獻。

五是發揮開放條件優良優勢。北京大興機場、首都機場是國際和國內重要的中轉銜接機場,承載著國際政治交往和商業交往的功能;天津港具有有悠久的開放歷史,具備良好的港口條件,是中國對外貿易重要的北方港口之一;河北有綿延的海岸線。三地應充分發揮這些優勢,在更深程度上參與國際循環,助推國家進一步提高開放水平。

本期特邀專家 侯永志 (國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長)

整理 津雲新媒體編輯 王曉羽

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