關於《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則（修正草案）》的說明

——2021年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上

全國人民代表大會常務委員會副委員長　王晨

各位代表：

我受全國人大常委會委托，作關於《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則（修正草案）》的說明。

一、修改的必要性和重大意義

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人民代表大會是最高國家權力機關，行使憲法和法律賦予的重要職權。全國人大議事規則是關於全國人民代表大會會議制度和工作程序的基本法律，是全國人大及其常委會依法行使職權的重要制度保障，是憲法有關規定的立法實施。我國憲法第七十八條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的組織和工作程序由法律規定。”1989年4月，七屆全國人大二次會議通過了全國人大議事規則。這部法律的頒布施行，對於保障最高國家權力機關依法行使職權發揮了重要作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視、全面加強黨對人大工作的領導，推動人大制度、人大工作取得歷史性成就。習近平總書記就堅持和完善人民代表大會制度、發展社會主義民主政治發表一系列重要講話。黨的十九大和十九屆四中全會決定明確提出，健全人大組織制度、工作制度和議事規則。貫徹習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習近平法治思想，落實黨中央重大決策部署，有必要認真總結實踐經驗，修改全國人大議事規則，進一步完善全國人大的會議制度和工作程序。

（一）修改全國人大議事規則是堅持黨的全面領導、加強全國人大政治建設的重要舉措

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導，更好地通過人民代表大會制度和法定程序使黨的主張成為國家意志。全國人大議事規則以憲法、全國人大組織法和全國人大實踐經驗為依據，是保證全國人大會議正常舉行和相關工作正常進行的制度規范。憲法和全國人大組織法確立的基本原則，包括堅持中國共產黨的領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導等，貫穿貫徹於人大活動、人大工作的全過程和各領域。修改完善全國人大議事規則，對於新時代更好地堅持黨對人大工作的全面領導，切實加強全國人大及其常委會的政治建設，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行，具有重要和深遠的意義。

（二）修改全國人大議事規則是堅持全過程民主、保證和發展人民當家作主的制度保障

我國憲法第二條中規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民”。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心，是社會主義的生命。習近平總書記指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主。既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監督。全過程民主是中國特色社會主義民主政治區別於西方形形色色資產階級民主的顯著特征。人民代表大會制度之所以具有強大的生命力和顯著優越性，關鍵在於它深深根植於人民之中。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。全國人大及其常委會的組織和運行切實貫徹落實全過程民主的要求，通過完整規范的制度程序，實現完整有效的參與實踐。全國人大代表來自人民，反映人民的意志和要求；全國人大及其常委會通過多種形式和渠道，同人民群眾保持密切聯系，傾聽人民的意見和建議，保障人民權益。全國人大及其常委會依照憲法和法律規定行使立法、監督等各項職權，決定重大事項，都是在充分發揚民主、廣泛征求意見、反復醞釀討論的基礎上集體作出決策。修改全國人大議事規則，完善全國人大的會議制度和工作程序，對於堅持以人民為中心，鞏固和發揮中國特色社會主義民主政治的獨特優勢，保證全體人民更好地通過人民代表大會制度行使國家權力，具有重大的現實意義。

（三）修改全國人大議事規則是深入總結實踐經驗、堅持和完善人民代表大會制度的客觀要求

全國人民代表大會成立60多年來，人民代表大會制度不斷得到鞏固和發展。每年召開全國人民代表大會會議，是國家政治生活中的一件大事，是在黨的領導下國家政治安定、人民團結、事業發展的重要標志。1982年現行憲法和全國人大組織法公布施行以來，全國人民代表大會先後五次通過憲法修正案，完成八次國家機構領導人員換屆選舉，批准八個國民經濟和社會發展五年規劃，形成並不斷完善中國特色社會主義法律體系。全國人大及其常委會不斷適應新形勢新要求，認真行使職權，積極探索創新，法律草案在立法全過程多次公開征求意見、常委會聽取“一府一委兩院”專項工作報告、執法檢查、專題詢問、備案審查、代表列席常委會、憲法宣誓等新制度、新方式不斷推出，日益規范，取得重大成果和功效。特別是2020年，在新冠肺炎疫情防控的特殊背景下，我們依然適時召開全國人民代表大會會議，向全世界充分展示我國社會大局穩定和中國人民團結一心、奮力拼搏的良好形象。全國人大及其常委會依法行使職權的過程，也是全國人大會議制度和工作程序不斷走向健全、人民代表大會制度不斷走向完善的過程。現行的全國人大議事規則已實施32年，一直沒有作過修改。因此，有必要深入總結人民代表大會制度發展和人大工作的實踐經驗，把一些成熟的、行之有效的做法通過法律制度固定下來，持續從新的實踐中獲取生機活力，推動人民代表大會制度與時俱進、完善發展。

（四）修改全國人大議事規則是深化黨和國家機構改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要

黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是黨治國理政的重要組織保障。習近平總書記指出，要堅持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機關提高能力和效率、增進協調和配合，形成治國理政的強大合力。黨的十九屆三中全會對深化黨和國家機構改革作出全面部署，十三屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案。2018年修改後的憲法專設一節規定國家監察委員會；全國人大組織機構進一步健全，法律委員會更名為憲法和法律委員會，內務司法委員會更名為監察和司法委員會，新設社會建設委員會。黨和國家機構改革和職能轉變，對全國人大及其常委會更好地貫徹落實民主集中制原則提出新的要求。人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是支橕國家治理體系和治理能力的根本政治制度。修改全國人大議事規則，完善全國人大會議制度和工作程序，正確把握全國人大及其常委會與其他有關國家機關之間的關系，加強國家權力機關對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關等國家機關的工作監督，有利於進一步鞏固深化國家機構改革，保證各國家機關更好地分工合作、相互配合，使各國家機關更有效地領導和組織社會主義現代化建設事業，推進國家治理體系和治理能力現代化。

二、修改的總體要求和工作過程

修改全國人大議事規則，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導和根本遵循，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神和修改後憲法的規定和精神，適應新形勢新要求，堅持和完善人民代表大會制度，更好發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。修改工作遵循的原則：一是貫徹落實習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習近平法治思想，把堅持黨的全面領導作為人大工作的首要政治原則，通過人民代表大會制度和法定程序，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行，確保人大工作正確政治方向。二是總結吸收人民代表大會制度實踐的新經驗新成果，適應人大工作面臨的新情況，解決實踐中遇到的新問題。同時充分考慮人民代表大會制度作為國家根本政治制度的根本性、全局性、穩定性和長期性，根據實踐發展確有必要修改的，與時俱進地加以修改完善；可改可不改的，不作修改。三是充分反映國家監察體制改革、黨和國家機構改革後有關機構設置及其職能發生的新變化，完善適合最高國家權力機關特點、嚴謹規范、務實高效的會議制度和工作程序。四是處理好全國人大組織法、全國人大議事規則之間以及這兩部法律與全國人大常委會議事規則、代表法、立法法、監督法、預算法、監察法等相關法律之間的關系，做好統籌和銜接，避免簡單重復。按照立法工作計劃，全國人大議事規則修改後，將對全國人大常委會議事規則作出必要的修改完善。

以習近平同志為核心的黨中央高度重視全國人大議事規則修改工作。2020年7月，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取並原則同意全國人大常委會黨組關於全國人大議事規則修正草案的請示匯報。習近平總書記作出的重要指示，為修法工作、人大工作提供了重要指導和根本遵循。

根據立法工作安排，全國人大常委會法工委於2019年初啟動全國人大議事規則的修改工作，經廣泛征求各方面意見、認真研究，提出了全國人大議事規則修正草案。期間主要開展了以下工作：一是認真學習、深刻領會習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習近平法治思想，組織對全國人大議事規則有關問題開展專題研究，認真梳理全國人大代表提出的有關議案、建議和各方面提出的意見建議。二是全國人大憲法法律委、全國人大常委會法工委多次召開座談會，分別聽取全國人大各專門委員會、常委會辦事機構和工作機構，部分常委會委員，全國人大機關部分老同志以及專家學者對修法的意見和建議，根據各方面的意見研究提出修正草案。三是將全國人大議事規則修正草案送中央有關部門、單位和各省（自治區、直轄市）人大、基層立法聯系點和有關人民團體、部分高等院校和研究機構征求意見。四是到部分地方進行調研，了解地方人大及其常委會在會議制度和工作程序方面好的經驗做法。

2020年5月召開的十三屆全國人大三次會議，是在新冠肺炎疫情防控的特殊背景下召開的一次重要會議，會議組織安排呈現新形式、新風貌，得到與會人員和社會各界的高度評價。貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，對此次會議召開的成功實踐和好的經驗做法進行認真梳理總結，從精簡會議程序、提高議事質量和效率、改進會風等方面對修正草案作了進一步完善。

2020年8月，十三屆全國人大常委會第二十一次會議對全國人大議事規則修正草案進行了初次審議。常委會組成人員普遍認為，修正草案貫徹落實黨中央決策部署和修改後憲法的規定，總結吸收人民代表大會制度實踐的新經驗新成果，突出加強黨對人大工作的全面領導，有利於更好堅持和完善人民代表大會制度。2020年12月，十三屆全國人大常委會第二十四次會議對全國人大議事規則修正草案進行了再次審議，並決定提請十三屆全國人大四次會議審議。

全國人大議事規則修正草案經全國人大常委會兩次會議審議後，全國人大常委會辦公廳將修正草案印發十三屆全國人大代表，組織部署全國人大代表研讀討論，征求代表意見，並先後兩次在中國人大網全文公布草案征求社會公眾意見。

2021年2月2日，全國人大憲法法律委召開會議，根據全國人大常委會組成人員的審議意見、代表研讀討論中提出的意見和各方面的意見，對全國人大議事規則修正草案作了進一步修改完善。全國人大憲法法律委認為，經過全國人大常委會兩次審議和廣泛征求意見，全國人大議事規則修正草案充分吸收各方面的意見建議，已經比較成熟。據此，形成了提請本次會議審議的《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則（修正草案）》。

三、全國人大議事規則修正草案的主要內容

《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則（修正草案）》共35條，主要修改內容如下：

（一）明確會議召開的相關准備工作

修正草案在總結實踐經驗的基礎上，進一步明確對全國人民代表大會會議召開前相關准備工作的各項要求。一是增加規定：會議召開的日期由常委會決定並予以公布；遇有特殊情況，常委會可以決定適當提前或者推遲召開會議；提前或者推遲召開會議的日期，未能在當次會議上決定的，常委會可以另行決定，或者授權委員長會議決定並予以公布（修正草案第一條）。二是增加規定：全國人大常委會在會議舉行前可以組織代表研讀討論有關法律草案，並征求代表對法律草案的意見（修正草案第二條）。

（二）嚴明會議紀律

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視會風會紀問題。全國人大及其常委會堅決貫徹落實黨中央要求，堅持不懈改進會風，就進一步嚴肅會議紀律提出了各項具體措施和明確要求。總結實踐做法，修正草案明確規定全國人大代表應當出席會議，因病或者其他特殊原因不能出席的，應當向大會秘書處書面請假；大會秘書處應當向主席團報告代表出席會議的情況和缺席的原因；代表應當勤勉盡責，認真審議各項議案和報告，嚴格遵守會議紀律（修正草案第六條）。

（三）適當精簡會議程序，提高議事質量和效率

總結2020年新冠肺炎疫情防控特殊背景下召開十三屆全國人大三次會議的實踐經驗，修正草案圍繞提高大會議事質量和效率作了補充完善。一是增加規定：全國人民代表大會舉行會議，應當合理安排會議日程，提高議事質量和效率（修正草案第九條）。二是精簡法律案審議程序，明確法律草案修改稿在各代表團審議後，經進一步修改可直接提出表決稿交付大會表決，減少了實踐中草案建議表決稿的審議環節（修正草案第十二條）。三是簡化常委會委員辭職程序，將以往全國人大常委會接受常委會委員辭職應當報經大會“確認”，修改為向大會“報告”（修正草案第二十二條），這樣修改後，此類事項不再需要像以往那樣列入大會議程進行審議和表決。四是增加規定：代表在大會各種會議上發言，應當圍繞會議確定的議題進行（修正草案第二十七條）。五是吸收歷年大會議案表決辦法的有關內容，對表決程序和表決方式在法律上作出明確規定（修正草案第三條第一款、第二十八條、第二十九條），這樣修改後，不再需要像以往那樣在每次大會開會時由主席團專門通過本次會議的議案表決辦法。

（四）加強會議公開和信息化建設

為進一步擴大會議公開事項，增進人民群眾對最高國家權力機關行使職權過程的了解，增加規定：全國人民代表大會會議議程、日程和會議情況應當公開；大會設發言人，代表團可以根據需要設發言人；大會秘書處可以組織代表和有關部門、單位負責人接受新聞媒體采訪；代表團可以組織本代表團代表接受新聞媒體采訪；大會全體會議可以通過廣播、電視、網絡等進行公開報道（修正草案第八條）。增加規定全國人民代表大會會議利用信息技術，推進會議文件、資料電子化，為代表履職提供便利（修正草案第十條）。

（五）完善法律案等議案審議程序

一是根據多年來的實踐做法並參照立法法的規定，增加規定：向大會提出的法律案，在大會閉會期間，可以先向常委會提出，經常委會會議依照有關程序審議後，決定提請大會審議；常委會對准備提請大會審議的法律案，應當將法律草案向社會公布，廣泛征求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少於三十日（修正草案第十三條）。二是規定向大會提出的議案經主席團決定不列入本次會議議程的，交有關的專門委員會在大會閉會後審議；有關的專門委員會進行審議後，向常委會提出審議結果報告，經常委會審議通過後，印發下次全國人民代表大會會議（修正草案第十四條）。

（六）規范規劃綱要的審查批准和調整程序

根據實踐發展，增加規定國民經濟和社會發展五年規劃綱要和中長期規劃綱要的審查、批准和調整，參照有關年度計劃審查、批准和調整的規定執行（修正草案第十九條）。

（七）健全完善大會通過事項的公布程序

根據實踐做法，增加規定大會通過的憲法修正案，以全國人民代表大會公告予以公布，並對大會通過的法律，大會選舉和決定任命國家機構組成人員、國家機構組成人員辭職和罷免的公布程序作了規定（修正草案第三十條、第三十一條、第三十二條、第三十三條）。修正草案還增加規定：大會通過的法律、決議、決定，發布的公告，以及法律草案的說明、審議結果報告等相關立法文件，應當及時在全國人大常委會公報和中國人大網上刊載（修正草案第三十四條）。

《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則（修正草案）》和以上說明，請審議。