天津北方網訊：黨的二十屆二中全會提出並在十四屆全國人大一次會議表決通過了《黨和國家機構改革方案》，這是秉承黨的二十大方針指引，以金融供給側改革為抓手，深化黨中央和國務院機構改革的重要任務，是我國金融體制改革的重要環節。提綱挈領的改革是在深化黨中央機構改革方面，組建中央金融委員會，設立中央金融委員會辦公室，組建中央金融工作委員會，與中央金融委辦公室合署辦公，不再保留國務院金融穩定發展委員會及其辦事機構，將國務院金融委辦公室職責劃入中央金融委員會辦公室。在具體改革方面，共有十三項重要舉措，僅涉及金融監管與發展的內容就有六項，第八項關於國家數據局的組建也涉及部分金融改革的內容，如數字金融的發展與監管。可見，我國金融監管與發展的相關改革已經到了破題的重要時刻。我們應該以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以加強黨中央集中統一領導為統領，以推進國家治理體系和治理能力現代化為導向，堅持穩中求進的工作總基調，適應構建新發展格局、推動高質量發展的需要，加強金融監管等重點領域的機構職責優化和調整，轉變政府職能，加快建設法治政府，為全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興提供有力保障。

一 金融監管體制改革向綜合監管方向加速邁進

此次金融監管體制改革體現了我國金融監管從分業監管到“雙峰監管”轉變的實質性邁進，意味著我國金融監管正在逐漸向綜合監管的趨勢發展。

金融監管從廣義上來講包括中央銀行或其他金融監管當局的監管、金融機構的內部控制和稽核、同業自律性組織的監管、社會中介組織的監管，這些監管在國家法律法規的授權下對整個金融業實施的各類監督管理。金融監管的主要模式分為統一監管、分業監管和不完全統一監管三大類。統一監管是將金融行業中的所有機構和相關業務由央行或綜合監管機構進行統一監管，這種模式的好處是可以避免信息不對稱，避免多頭監管導致監管留白，防范系統性風險且有助於金融創新，這種模式的缺點是有可能導致全面覆蓋下的過度監管，英國是采取這種監管模式的典型國家；分業監管是在銀行、證券和保險等業務領域分別設立專職監管機構負責相關領域的審慎監管和業務監管，這種模式的好處是分工專業、職責明確，從而可以實現高效監管，這種模式的缺點是監管機構之間的協調成本較高，有可能導致“監管套利”，也有可能導致金融風險的溢出，美國此前較長一段時間采取的是分業監管的模式，在2008年全球金融危機爆發後逐漸轉變為“雙峰式”的不完全統一監管模式；不完全統一監管模式是在上述兩種模式的基礎上演變出來的一種折中模式，這種模式中監管機構和監管目標都不完全統一分類，常見形式有牽頭監管和“雙峰式”監管模式，牽頭監管即在多重監管主體之間建立及時磋商和協調機制，特別指定一個牽頭監管機構負責不同監管主體之間的協調工作，“雙峰式”監管模式則是根據監管目標設立兩類監管機構，一類負責對所有金融機構進行審慎監管，控制金融體系的系統性風險。另一類機構是對不同金融業務經營進行監管。

我國改革開放之初實施的是統一監管體制，1992年從人民銀行分離證券監管職能並成立中國證券監督管理委員會，1998年從人民銀行分離保險監管職能並成立中國保險監督管理委員會,2003年從人民銀行分離銀行業務監管職能並成立中國銀行業監督管理委員會,由中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會組成的“一行三會”分業監管格局正式形成。2017年第五次全國金融工作會議提出設立金融穩定和發展委員會，作為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構，而後2018年機構改革方案將銀監會和保監會合並，組建中國銀行保險監督管理委員會，隨後我國金融監管體系進入金穩委、人民銀行、銀保監會和證監會“一委一行兩會”為主導的新時代。

此次金融監管機構綜合改革方案凸顯我國金融“雙峰”監管的雛形，即由人民銀行執行貨幣政策和宏觀審慎監管政策，行使現代中央銀行職能；國家金融監督管理總局行使除證券行業之外的金融業監管和金融消費者權益保護職能，中國證監會負責資本市場監管職能。上述改革使得我國金融監管體系日臻完善，一個組織架構清晰、決策機制高效、監管規則健全的中國特色的金融監管體制正在形成。

二 金融監管體制改革助力金融服務高質量發展順利實現

如前文所述，我國金融監管體制改革一直在路上。此次改革不僅有助於防范化解重大經濟金融風險，也有助於金融助力經濟高質量發展在產業層次有更快更好的推進，並能夠推動全體人民共同富裕的最終實現。

金融監管體制改革有助於防范化解重大經濟金融風險。在我國經濟總量不斷增長、經濟結構深度調整的過程中，房地產企業無序發展所形成的金融風險正在釋放，部分地方政府在基礎設施方面的快速擴張導致其宏觀杠杆率持續攀昇，居民個人生活方式改變所形成的房貸、消費貸等領域的負債持續增長。以上因素都導致了宏觀杠杆率居高不下，目前“雙峰式”的金融監管體制確立後，將會在宏觀上奠定我國的資產負債狀況持續優化的運營方式和監管路徑，在微觀上則有助於促進房地產行業穩定發展、防范地方政府債務風險、遏制個人家庭的負債擴張，並在此基礎上優化債務期限結構、降低債務總量、化解存量債務，從制度上防范區域性、系統性經濟金融風險的發生。

金融監管體制改革有助於金融服務高質量發展高效落實。改革方案中將中國證監會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構，還將公司（企業）債券發行審核工作歸屬發改委等部門的職能統一歸口到證監會負責，這在組織保障和監管程序設計上都將證監會促進直接融資市場的發展理念擴大幅度並積極落地。目前中國資本市場注冊制改革如火如荼，證監會對證券市場的統一監管既有助於提高市場效率，也有助於預防監管漏出。比如過去債券發行過程中，公司債、企業債、地方政府債券的發行涉及多個部門，在走流程的時候往往要經過國家發改委、中國人民銀行、國家財政部、中國證監會等多個機構，發行效率和過程監管都有提昇空間，此次改革徹底實現了債券市場的統一監管。改革後資本市場服務實體經濟的功能將提質增效，為中國經濟的高質量發展提供金融監管與服務的制度保障。

金融監管體制改革有助於促進金融市場在規范中發展，為服務地方經濟社會發展打下制度基礎。此次機構改革在地方金融監管方面落下重筆，顯然是在做金融服務於社會發展方面的長期制度設計。從地方金融監管來看，地方金融機構一般包括融資擔保公司、融資租賃公司、典當行、小額貸款公司、商業保理公司、地方資產管理公司以及農民合作社等機構，這些機構因為不具有完整的金融屬性，又不在金融監管機構的監管范圍內，存在一定的地方金融風險。雖然此前地方各級金融監管局（或金融服務辦公室）負責本行政區域內的金融機構監管，但其與人民銀行、銀保監會、證監會等中央金融監管機構之間不存在隸屬關系，也沒有業務指導關系，在監管過程中難免會有監管留白，不利於地方經濟金融的發展和穩定。此次以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備，地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子，從制度上徹底解決了地方金融風險監管空白的問題，並有望實現中央與地方的金融綜合監管。

金融監管體制改革最大幅度強化了對金融消費者權益保護的職責，為實現全體人民共同富裕制定了監管與發展的穩定器。此次改革由國家金融監督管理局統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規行為。將人民銀行有關金融消費者保護的職責以及證監會有關投資者保護的職責劃入國家金融監督管理總局。關於金融消費者權益的綜合監管，將在機構改革的背景下，將包括銀行、證券、保險、期貨、基金等領域的投資者保護工作一攬子納入綜合監管，這不但有助於相關金融機構在法律法規的框架下大力推動財富管理領域的經營邊界和創新發展，也有助於相關消費者保護工作進入一個新的境界。包括新成立的國家數據局對數字化領域的同步監管，此前不規范的郵幣卡市場、P2P市場、地下錢莊等灰色地帶有望成為歷史。金融消費者權益保護將在這樣一個大背景下踐行以人民為中心的發展理念，在金融綜合監管的過程中體現為人民服務的根本目標。

最後，要特別強調的是，將金融改革與發展的重大事項納入中央金融委員會來統一協調，並由中央金融工作委員會與中央金融委員會辦公室合署辦公來進行相關事項的具體落實，該項改革取代了原國務院金融穩定發展委員會及其辦事機構的相關功能，是黨管金融的核心體現，強調了黨中央對金融工作的核心領導，當然也將在更高更廣闊的層面來進行金融監管和相關事項的協調，有利於防范系統性金融風險的發生，有助於金融更好地服務於實體經濟，切實落地全體人民的共同富裕，實現中國式現代化指引下的高質量發展。

（作者范小雲、李全分別為南開大學金融學院常務副院長、教授；南開大學金融學院金融研究所所長、教授，中國財政科學研究院博士生導師）

（《天津日報》第09版：理論創新）