中央城市工作會議指出，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出，推進超大特大城市治理現代化，堅持城市內涵式發展。到2024年，我國內地總共有超大城市10座、特大城市13座，這些超大特大城市承載著龐大的人口流量、交通流量、經濟流量和信息流量。這些流量不僅成為城市生產和運行的基礎要素，還會驅動城市管理與服務深度變革。如何吸引好、治理好流量，已經成為超大城市統籌安全與發展的重要課題。
一、流量是超大城市高質量發展的關鍵變量
在數字時代，對流量的吸引與競逐，成為超大城市發展與治理的新范式。一種新的城市形態——“流量城市”呼之欲出。綜合來看，“流量城市”是自然流、物質流、經濟流、社會流和信息流等多種流量大規模匯集的城市。其中，信息技術表征一切，席卷和連接其他各類要素。各類要素的大進大出、快進快出，直接影響了一座城市的活力、創新力與競爭力。
截至2024年，超大特大城市常住人口超過3億，佔全國總人口的22.7%，GDP（國內生產總值）佔全國的35.5%，貿易進出口總額佔全國的58%。龐大的自然流、物質流、經濟流、社會流和信息流，突破了城市的傳統邊界，推動城市生產生活與治理方式更新迭代。社會流量帶來了豐富的勞動力與海量消費需求，同時也促進了文化交融。經濟流量的湧進湧出推動城市產業結構的更新換代，影響了市民的生產生活。龐大的自然與物質流量是城市存續的基礎，但也容易衍生自然災害及生態環境問題。在數字時代，信息流對城市的經濟社會結構基礎帶來了革命性的變化，其不僅創造了新的經濟增長點，也將深刻重塑城市的組織形態、服務流程及政府—公民關系。
二、吸引流量是超大城市高質量發展的增長基礎
沒有流量，城市就沒有發展活力；流量失控，城市則沒有安全秩序。當前，天津市正處於“十四五”收官、“十五五”謀篇的關鍵時期。吸引流量、用好流量紅利，對於激發城市新動能、推動城市內涵式發展高質量發展具有十分重要的意義。
第一，吸引人口蓄流。當前，全國區域人口增減分化，部分超大城市常住人口增量不足或者呈現負增長態勢，人口老齡化率持續上昇，制約了城市發展活力。天津市要實現城市高質量發展，需將吸引社會流量、調優人口結構作為重要舉措，推動“全齡友好型城市”建設。要支持高校適度擴大招生規模，實施“津城高校畢業生留津計劃”，力爭實現45歲以下戶籍人口連年增長。依托社區家長學校、兒童之家等陣地，推動普惠性兒童托育服務提質擴面，建設“高品質15分鍾兒童綜合服務圈”，降低生育、養育成本。對於老年群體，要鼓勵發展“銀發經濟”，增設托養機構、社區上門服務站點、文體活動中心等，完善基層養老服務體系。
第二，實現科技引流。黨的二十屆四中全會提出，加強高水平科技自立自強，引領發展新質生產力。科技創新投入大、周期長、回報慢，需要超大城市加大對科創產業的扶持力度，積蓄創新源流。天津市要在鞏固和擴優生物醫藥、智能裝備制造等產業的基礎上，扶持培育新質生產力應用標杆場景，打造新質生產力產業聚集區。穩步推進金融創新運營示范區建設，完善認股權、基金份額轉讓、科技金融路演等科技型企業融資渠道。完善天開園等科創園區的管理政策，通過設立基金、專項投資、吸引創投資本入駐等機制，豐富科創項目融資渠道，同時拓寬科技成果、科研項目落地轉化渠道。
第三，推進產業吸流。天津市承京鏈冀，區位優勢獨特，要加強科技創新協同和產業體系配套融合。深化承接北京非首都功能疏解，抓住央企投資布局和產業鏈昇級窗口期，深化與北京重點產業園區的共建共用。聯合京冀兩地共同引聚域外配套產業和龍頭企業，提昇域內產業鏈配套能力。同時，天津市制造業、港口優勢明顯，要發揮自身比較優勢吸引更多資源，實施制造業高質量發展行動，綜合運用數智技術、綠色技術改造提昇傳統產業，有序布局人工智能創新、數字經濟、低空經濟、機器人、腦機工程、生物制造等重點產業。持續推進港產城融合發展，提高港城交通便捷度，發展臨港產業、海洋經濟、郵輪經濟等業態。
第四，拉動消費增流。“十五五”規劃建議指出，當前我國有效需求不足，國內大循環存在卡點堵點。超大城市要通過提昇優質供給、創新消費場景來吸引和承載消費流量。建議我市推動地標性商圈與街面經濟同步發展，打造一批具有國際影響力的天津地標商圈，形成一批人氣旺、煙火氣濃的城市15分鍾便民生活圈。打造策展型商業、沈浸式體驗等消費新空間，擴大演唱會、音樂節、動漫展等潮流文娛消費項目供給。發展全域旅游，推進旅游風景道、森林步道建設，利用城市公園、親水平臺等打造創意市集、露營休閑區，發展低空游覽、房車營地項目，跨區域開發“輕旅游”“微度假”型自駕游、周末游產品。
第五，昇級文旅聚流。“十五五”規劃建議指出，要推進文旅深度融合，大力發展文化旅游業，以文化賦能經濟社會發展。近年來，我市一些文旅IP（知識產權）爆火“出圈”，探索出一條文旅賦能發展的新路子。天津市要用好“上合峰會”效應，深度挖掘河海文化、歷史街區、傳統曲藝等傳統元素，營造時尚感、文化感十足的“文旅流量之城”。積極引導社會資本參與文化產業投資，打造具有天津元素的影視IP、紀錄片、城市主題電影以及演藝項目。鼓勵品牌跨領域、跨知識產權合作推出聯名商品、舉辦跨界活動，打造“城市限定”商品。鼓勵津門老字號、老品牌打造旗艦店、集成店，推出“國潮系列”“津派系列”文旅紀念品、產業鏈。完善智慧旅游平臺與便捷服務設施，讓游客玩得省心，全面提昇服務業品質，讓市民和游客感到舒心。
三、適流而變是超大城市高質量發展的內在要求
流量的海量匯聚和大進大出，在給超大城市帶來活力的同時，也使得超大城市面臨一系列結構風險。超大城市治理要“隨流而動、適流而變”，調整既有的組織體系，做到識別流量、使用流量、規制流量、駕馭流量，讓流量在框定的跑道上轉化為城市發展的動能。
第一，加快智慧城市建設速度，打造精細治理“津樣板”。多元流量在超大城市的快進快出、巨量湧現，已使得傳統科層組織體系應接不暇，這亟須城市管理組織體系進行系統性重塑。天津市要加快建好智慧城市，部署視覺識別、安全物聯網、數字孿生等融合應用，推進智能感知終端在經濟運行、社會治理、應急管理等治理場景中的深度覆蓋，構建集算力、算法、數據、應用於一體的城市數據中臺。加快構建市、區兩級城市運行中心，鼓勵各區作為數字治理創新樞紐。通過各類感知終端匯聚多元數據，利用城市數據中臺的算力與算法模型，對城市各類部件要素等進行實時分析和趨勢研判，從而精准識別不同來源與類型的流量，實現市域范圍“一網感知態勢、一網縱觀全局、一網決策指揮、一網協同共治”。
第二，加強流量的運管規制，打造韌性治理“津模式”。“十五五”規劃建議指出，要堅持統籌發展與安全。超大城市多元流量一旦失去規制，就會通過鏈式、交互式傳導路徑，給城市運行帶來系統性風險。天津市要從物質流與信息流兩個方面著手，設定流量的“跑道”。在物質流層面，要加快化石能源高效利用、新能源並網消納、氫能和可再生能源開發利用、儲能利用等技術攻關，拓展節能減排的空間。要加快推進城市管網、城市生命線等基礎設施更新改造，全面提昇城市韌性水平。在信息流層面，要完善信息管理的制度規范，健全數據采集、使用、共享、存儲全過程的安全管理機制，嚴格落實《數據安全法》《個人信息保護法》等法律法規，防止數據濫用、信息泄露和算法歧視。
第三，樹牢人民城市發展理念，書寫治理現代化“津篇章”。超大城市管理者應當警惕，隨著數字技術將人類的社會活動轉化為可度量、可交易的數據流量，人本身就被異化為了管理或交易的標度數字，遭遇比此前任何一個時代都嚴峻的主體性危機。為了營造一個有尊嚴、有溫度的城市，城市管理者要尊重人民主體地位，加強對流量平臺企業的監管力度，防止“數據壟斷”與“不當算法”侵蝕個人利益。鼓勵平臺通過開放部分公共數據接口、參與公共服務外包等方式，主動嵌入城市治理體系。同時要善用流量賦能服務，整合信訪、人民意見征集、政務服務熱線等反饋渠道，完善民眾訴求分撥處置流程，部署人工智能、大數據等智能分析工具，實現民生熱點問題“接訴即辦，未訴先辦”。
【作者吳曉林 左翔羽 分別為南開大學周恩來政府管理學院院長、國家治理研究院院長、教授，南開大學特大城市研究中心研究助理、博士生。本文為國家自科基金面上項目特大城市數字化風險防控的組織體系重構：風險演化、技術賦能與韌性躍遷（72574110）階段性成果。】
