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我國有着世界上最嚴格的土地管理制度，但面對300萬平方公里的海域，而我國的海洋管理官員的手中，至今尚無一部法典可依。■在我國沿海地區，70%的近岸水域遭到污染，66%的紅樹林被砍，95%的珊瑚礁受到不同程度的破壞
■日前，國務院第39次會議審議通過了《中華人民共和國海域使用管理法（草案）》，並提交全國人大常委會審議
在陸地資源銳減的今天，開發者已將目光轉向了海洋。據瞭解，我國海洋經濟年均增長速度已達22%。
我國有着世界上最嚴格的土地管理制度，但面對300萬平方公里的海域，而我國的海洋管理官員的手中，至今尚無一部法典可依。
在我國沿海地區，有70%的海灘被侵，十多個海灣港口正在喪失原有功能，紅樹林面積縮減了66%，珊瑚海岸95%遭到不同程度的破壞。
在近岸，70%的水域遭到污染，赤潮次數逐年上升，正在成爲最嚴重的海洋災害。
■事實
一週前，國務院第39次會議審議通過了《中華人民共和國海域使用管理法（草案）》，並提交全國人大常委會審議。在此之前長達數天的討論裏，他們就“海洋經濟開發中出現的新問題，正在影響我國海域資源可持續利用”這一觀點上達成了共識。他們認爲，立法迫在眉睫。
所以，當最高決策層的官員們舉手通過這一法案的時候，他們再一次明確提出了“海域是我國重要的自然資源，是海洋經濟發展的載體”這一理念。
今年4月初，國家海洋局發佈《20世紀末中國海洋環境質量公報》。公報表明，我國海洋污染快速蔓延的勢頭減緩，但海洋環境質量惡化的總趨勢仍未得到有效的遏制。
“1998年，我國近海海域水質劣於國家一類海水水質標準的面積已近20萬平方公里，比1992年擴大近1倍。在近岸海水、沉積物和海洋生物體內分別檢出了人工合成的有毒有機物質。”
“50年來，圍海造地、開墾灘塗總面積超過70萬公頃，濱海溼地喪失近50%，紅樹林喪失66%左右，近岸珊瑚礁95%遭到不同程度的破壞。由於近岸海洋生物污染損害日趨顯著，赤潮等環境污染損害事件頻發。”
調查結果證明，排海污染物的持續增加導致我國海域污染面積越來越大。而資源的無序、無度、無償開發是海洋生態破壞的主要原因。
就在公報發佈的時候，浙江海域的赤潮比往年早到了30天。4月9日，平陽縣南煤島出現小面積赤潮；5月10日，舟山中街列島海域發生大面積赤潮；兩天後，嵊泗縣嵊山島周圍也發現赤潮；次日，寧波附近蝦峙門、漁山至頭附近海域出現小面積赤潮；15日，南鹿島和大陳島附近海域赤潮還在擴大。
據新華社報道，進入20世紀60年代以來，隨着城市污水和工、農業廢水大量排入海中，以及對海域不合理的使用，赤潮現象與日俱增。有統計，我國60年代以前，記錄在案的赤潮只有4次，70年代記錄了20次，80年代記錄了75次，進入90年代，赤潮次數倍增。到了2000年，我國近海就發現28次赤潮，面積累計超過1萬平方公里，僅遼寧、浙江兩次較大赤潮就造成漁業損失近3億元人民幣。
兩個月前，中國海洋學會、中國海洋湖沼學會根據他們掌握的大量數據，明確表示：“今年我國赤潮發生數量不會低於20次。”之後，國家海洋局發佈的《中國海洋災害公報》，證明了他們的預測，“今年，中國赤潮災害將發生30次左右”。
赤潮僅僅是海洋災害的一個方面，1964年，當廣西北海市福鎮鄉竹林村的漁民種下第一棵紅樹時，他們的想法很直接，颱風和海浪正在使海岸線接近他們的家園，他們要在人與海洋之間做一道“三八線”。
在此後的30年裏，海岸線果然被鎖定在了1965年的位置。就是這個當地人稱做“大堤保護神”的300畝紅樹林，不僅擋住了颱風和海浪，每年的6至8月，村民從紅樹林上摘下的果實，每公斤能買3至4元，這筆收入曾讓村裏的一些孩子有了識字的機會。
但4年前，這片紅樹林被砍掉做了蝦塘，海堤重新暴露在臺風和海浪的面前，當地漁民說，如果決口，1800畝良田將寸土不剩。所以他們寫了狀子。
■訪談
記者：據瞭解，隨着海域面積使用比例的不斷加大，矛盾增多，矛盾涉及的部門也越來越多，爲什麼？
孫志輝(國家海洋局副局長)：海洋和陸地有些不同，比如：海域的多宜性就強於陸地。在同一塊海域，經常出現漁業認爲它適合養殖，交通認爲它是很好的交通要道，地質又可能認爲它的下面有礦產資源，有很好的開發價值。
由此造成不同行業之間、不同使用者之間海域使用糾紛不斷髮生，引起上訪訴訟，甚至聚衆械鬥。1995年，遼寧盤錦市美鶴海產公司和當地漁民爲灘塗海面的使用權發生爭執，導致集體鬥毆，造成了人員傷亡。
無序導致無度。爭搶、圈佔、浪費和破壞海域事件也就屢有發生，造成海域資源衰退，海洋環境惡化。在我國南部沿海，採挖珊瑚、砍伐紅樹現象嚴重，海南島附近海域的珊瑚礁損失殆盡，紅樹林現存率不到30%。1980年以來，我國沿海赤潮頻發，已經成爲危害我國海洋經濟健康發展的主要海洋災害之一。
記者：多年了，用海矛盾一直困擾着海洋主管部門，造成上述矛盾的根源在哪裏？
孫志輝：在很多國人的意識裏，我國的領土面積多是陸地面積960萬平方公里，但實際上根據《聯合國海洋法公約》，我國還擁有約300萬平方公里的海洋專屬經濟區和大陸架，其中享有完全主權的領海和內水面積達38萬平方公里。
所以，很多年以來，海域歸國家所有權被虛化，海域使用權屬不清。一些用海企業和個人，甚至一些沿海地方政府部門錯誤地認爲毗鄰的海域歸本地所有。於是，擅自佔用、轉讓、出租海域的事件屢見不鮮。在個別地區，出現了“海域所有權炒賣”活動。
在很多地方，無償使用海域司空見慣，造成國有海域資源性資產嚴重流失。以全國有償用海面積1500萬畝計算，按照最低收費標準，無償用海致使國家每年流失約十餘個億海域使用金。
大連港是我國主要的不凍港，但10年前，由於海水養殖無序發展，被侵佔錨地總面積34.6%，達20多平方公里。
前蘇聯“謝爾卡”號貨船的螺旋槳曾被養殖伐網纏繞七天，德國、韓國船隻也曾有此遭遇，大連港被國家列爲了“特大事故隱患”區之一。
記者：1993年，國家海洋局和財政部聯合頒佈了《國家海域使用管理暫行規定》，結果如何？
張宏聲(國家海洋局副局長)：地方政府對過去那種無序、無度、無償使用海域帶來的危害體會得更深，所以，《國家海域使用管理暫行規定》出臺不久，沿海11個省市區分別出臺了補充法規50餘部。8年中，各級海洋部門依據海洋功能區劃，從全局和整體利益出發，合理佈局、協調了各種用海活動。
膠州灣是一個半封閉海灣，長期以來，爭佔海域或海岸線的糾紛不斷，嚴重影響了海域資源的整體開發和合理利用。1995年實施了《膠州灣及其鄰近海域功能區劃》，對不符合區劃的養殖等用海進行拆除、遷移，現在整個膠州灣的港口、旅遊、海水養殖正在按照科學的佈局拓展。
佈局有章可循，行業間的用海矛盾逐年減緩。大連港海水養殖侵佔航道和錨地，曾被列入國家“特大事故隱患”區，1998年，大連市政府依據海域使用管理有關制度對港區內養殖進行分批清理外遷。目前，已經完成2批外遷工作，大連港的通航環境得到了改善。
廣西欽州地區，過去鄉鎮之間因爲趕海和養殖時常發生矛盾，海水養殖業發展緩慢。有關部門依據海域使用管理制度，明確劃出了趕海區和養殖區，並給以養殖爲生的漁民依法辦理了海域使用證，基本上解決了長期以來遺留下來的矛盾。
在深圳建鹽田港，港商佔用了長達15公里的海岸線和周邊海域，並規劃填海23平方公里。據瞭解，到目前已填海2.59平方公里，但卻從未辦理用海確權手續，也拒不繳納海域使用金，據統計，幾年下來僅海域使用金一項，就少繳納了幾億元。
記者：根據反映，類似深圳建鹽田港的現象至今還有存在，對此我們是否有其他的處理辦法？
張宏聲：雖然《國家海域使用管理暫行規定》已經在維護海域國家所有，引導產業合理佈局，維護海域使用秩序，保障海域使用者的權益等方面發揮了作用。但是，由於它只是個部門規章，法律地位、權威性和協調性都受到了限制，徹底改變原有現狀是不可能的。
由於有償使用制度尚未提升爲國家法律，社會上有人認爲這是部門行爲，甚至歸結爲部門亂收費，在很多地區推行起來難度大、困難多。
此外，由於《國家海域使用管理暫行規定》的地位決定了其法律效力尚不足以有效地規範海域使用秩序，以至在處理海域使用矛盾和問題時缺乏權威性。司法機關在處理海域使用案件時也因缺乏法律依據而無從下手。
記者：據瞭解，在機構精簡的2000年，在11個沿海省市區，局一級的海洋漁業主管部門先後被批准成立，這一現象是否可以說明中央加大了管理海洋的決心？
張宏聲：早在1992年，國務院就明確規定“實行海域有償使用制度”，並在1994年和1998年，國務院兩次機構改革中都明確規定國家海洋局是“監督管理海域使用”的行政機構。負責“監督管理海域，包括海岸帶的使用，頒發海域使用許可證，按規定實施海域有償使用制度”。
近年來，黨中央、全國人大、國務院更加重視海域資源管理和海域使用立法工作。江澤民總書記在黨的十五大報告中指出：“統籌規劃國土資源開發和整治，嚴格執行土地、水、森林、礦產、海洋等資源管理和保護的法律，實施資源有償使用制度。”
2001年3月11日江澤民總書記在中央人口資源環境工作座談會上指出：“加強海洋資源綜合管理，完善海洋法律、規劃和海洋管理體系，加快海域使用管理的法制化進程，強化海洋環境保護和海洋執法監察工作。”我國國民經濟和社會發展“十五”計劃綱要也明確提出：“加大海洋資源調查、開發、保護和管理力度，加強海洋利用技術的研究開發，發展海洋產業，加強海域利用和管理，維護國家海洋權益。”
朱?基總理在九屆全國人大三次會議上的《政府工作報告》中指出：“加強自然資源管理，依法保護和合理利用土地、森林、草原、礦產、海洋和水資源。”
中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要指出：“依法保護併合理開發土地、水、森林、礦產和海洋資源，完善自然資源有償使用制度和價格體系，逐步建立資源更新的經濟補償機制。”
在九屆全國人大四次會議上，涉海議案共22件，其中有3件直接呼籲加快海域使用管理立法；在政協九屆四次會議上，涉海提案共56件，其中，涉及海域使用管理領域的提案7件，比去年“兩會”提出的海域管理立法議案有所增多。
記者：有償使用海域，在國際上有無先例？中國的土地管理制度在全世界是最嚴格的，那麼有希望出臺的《中華人民共和國海域使用管理法》，在管理力度上是否也強於其他國家？
張宏聲：實行海域使用審批和有償使用制度，並不是我國的獨特做法。在韓國有《韓國公有水面管理法》，規定：批准公有水面的佔用和使用時，應徵收佔用費或使用費。《日本海岸法》規定：海岸管理者按照主管省令規定的標準向使用許可者徵收佔用費。
西方國家也有類似管理制度。《英國海岸保護法》規定：在潮間帶建港、鋪設管道和從事水產養殖，應交納租用費。《美國水下土地法》規定：承租水下土地，應按簽訂的租約，向州政府支付租金。比利時法律規定：經批准使用沿岸海域，應交納租金。
從總量上來說，我國是海洋大國，我國擁有300萬平方公里的管理海域，但由於我國人口衆多，人均海洋的佔有面積只有0.0027平方公里，爲世界人均的1/10。因此這就決定了我國的海域使用管理制度會更周密、更科學。
新中國成立後不久，毛澤東提出了建立強大海軍的思想。1964年，由24位科學家聯名上書，提出“爲了統籌考慮中國的海洋事物，中國必須建立海洋管理機構”。海洋建設重點應該逐步向經濟方向發展。
於是，由鄧小平親自簽署，國家海洋局正式成立。
■備忘
根據《聯合國海洋法公約》的規定，以及我國《專屬經濟區和大陸架法》，我國管轄海域近300萬平方公里，其中與陸地一樣，有完全主權的內海和領海達38萬平方公里。 目前，我國沿海地區，以其佔全國14%的土地，養育了全國40%的人口，創造了全國60%的國內生產總值，而且年增長速度均高於全國平均值。其中，出口貿易總額約佔88%，進出口物資佔90%。沿海城市化水平達25.5%，高於全國1.2個百分點。沿海地區已當之無愧地成爲我國經濟發展的龍頭。
我國大規模開發利用海洋資源的活動始於20世紀80年代初。進入90年代，主要海洋產業產值年均增長速度超過13%。1999年，全國主要海洋產業總產值達到3651億元，比上年增長了7.8%。20年來，海洋經濟總產值增長了78倍，年平均增長速度爲22%。
據預測，2005年，海洋經濟總產值可達到9000億元，2010年，可達到14000億元，2020年，海洋經濟的總產值可達到國內生產總值的10%。
主管部門由此認爲，海洋經濟已經成爲我國新的經濟增長點，如何合理使用海域，已成爲實現我國社會和經濟可持續發展的重要焦點。 （ 袁力）
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