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九屆全國人大四次會議通過的“十五”計劃綱要，根據黨的十五屆五中全會精神，在指導方針中明確把提高人民生活水平作爲根本出發點。努力增加農民收入是提高人民生活水平的一個十分重要的內容。由於我國工業化過程中城市化發展比較慢，迄今爲止農民仍然佔我國人口的大多數。據最新人口統計，我國農村人口已達8億多，佔全國人口的比重接近64％。很顯然，離開增加農民收入，講提高人民生活水平這個根本點就無從談起。因此“十五”計劃綱要明確把加強和鞏固農業基礎地位，努力增加農民收入，作爲經濟工作的首要任務。
改革開放以來，由於我們實行了正確的農業政策，極大地調動了廣大農民的積極性，加上重視農業科技的應用和對農業投入的不斷增加，糧食生產能力上了幾個大臺階，解決了10多億人的吃飯問題。同改革開放以前相比，廣大農民的收入水平和生活水平有了很大提高和改善，貧困人口從25000萬人減少到3000萬人。這是有目共睹的。但是近幾年來隨着市場經濟的發展，由於經濟環境的變化，農民收入增幅連年下降，農民負擔愈顯沉重。20世紀80年代農民人均純收入年均增長9％左右，90年代降到不足5％。1996年農民人均純收入比上年增長9％，1997年只增長4．6％。1998年、1999年分別爲4．3％和3．8％。1990年到1999年年均增長4．8％，低於同期城鎮居民人均增速2．1個百分點。2000年農民人均純收入僅增長2．1％，同城鎮居民人均可支配收入實際增長6．4％相差甚遠，中西部一些地區特別是糧食主產區的農民收入甚至出現負增長。城鄉居民收入之比達到2．78比1，已經超過了改革開放之初2．57比1的差距。這是當前國民經濟出現內需不足，市場難以啓動的主要原因。特別是我國即將加入WTO，面對未來國外優質廉價農產品的競爭，形勢將變得更加嚴峻。農民收入增幅連續四年下降的狀況如不盡快改變，農民從事農業生產的積極性勢必受到嚴重挫傷，我國農業這個基礎地位就有動搖的危險，這不僅會影響農業和農村的穩定與發展，而且也會嚴重影響國民經濟的全局。
農民收入難以大幅度提高的原因是多方面的。首先是農產品的供求關係，隨着經濟的發展發生了從嚴重短缺到階段性、結構性的供過於求的重大變化，農產品價格已經沒有提升的空間，導致了糧食等農產品市場價格下跌。其次是作爲農民收入重要來源的鄉鎮企業，在新的經濟增長環境下面臨許多困難，進入二次創業的艱難過程之中，隨着國有企業的結構優化升級，導致鄉鎮企業效益下降，也有一些鄉鎮企業在市場競爭中關閉破產。再次是隨着國有企業改革的不斷深化，城市中出現了大量職工下崗，農民進城打工隨之受到不合理的限制，不少城市嚴格限制農民工進入一些收入相對較高的產業和領域，導致農民外出打工報酬明顯降低和一些民工在城裏難以找到工作。第四，農民各種負擔有增無減，嚴重影響着農民收入的提高。農民收入增長緩慢，不利於農民擴大再生產，影響了農業生產水平的提高；也不利於農民增加消費支出，影響了擴大內需。因此增加農民收入，不僅關係到農業和農村發展，也關係到國民經濟全局。當前和今後一個時期要把增加農民收入作爲一件大事來抓，要緊緊抓住增加農民收入這個根本點，使農民切實享受到改革開放的經濟成果，努力實現農民收入的持續增長。國家“十五”計劃綱要提出，“十五”期間農村居民人均純收入年均增長5％左右，這是一個極其艱鉅的任務。實現這一預期目標，既需要繼續紮紮實實地工作，又需要有新的思路和新的措施。
大力推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，是提高農業整體素質和效益、增加農民收入的根本途徑
農民收入主要來自兩個途徑：一是農業收入，二是非農業收入。在市場經濟條件下增加農業收入，特別是在農產品買方市場環境下，並不簡單地取決於農業是否增產，更重要的是取決於農產品是否適應市場需求，只有市場急需的產品，才能在市場上賣到一個好價錢。當前我國農業結構不合理，主要表現在農產品質量不高，農業區域結構雷同，農產品加工程度低。因此，推進農業結構的戰略性調整，首先是要在切實保護耕地，穩定糧食生產能力的同時，以市場爲導向，以優化品種、提高質量、增加效益爲中心，積極調整種植業的作物、品種和質量結構，全面優化農作物品種，加快農作物更新換代，全面提高農作物質量，積極發展優質高產高效種植業。其次是要大力發展畜牧業、水產業，優化農業結構。尤其是畜牧業，是一個國家農業發展水平的重要標誌，對農業的發展具有很強的帶動作用，向前可以帶動種植業，向後可以帶動農副產品加工業。目前，我國畜牧業佔農業的比重大約爲30％，而發達國家已達到60％－70％。隨着廣大人民羣衆生活水平的提高，肉類在居民消費結構中的比重會不斷增加，我國發展畜牧業的潛力很大。再次是合理調整農業生產區域佈局，根據國際國內市場的需要，結合本地區的資源優勢，發展特色農業，形成規模化、專業化、市場化的生產格局，提高農產品的商品率。最後是通過提高農產品深加工水平和發展農產品銷售、儲運、保鮮等產業，向生產的廣度和深度進軍，提高農業綜合經濟效益。
在市場經濟條件下就增加非農業收入來說，就是要發展農村二、三產業，推進城鎮化，實現農村勞動力向農村非農領域和城市轉移，擴大農村的就業門路，拓寬農民增收渠道。實現這兩方面的收入，都要求必須以市場爲導向，面向市場調整和優化農業和農村經濟結構。農民是調整和優化農業和農村經濟結構的主體，必須尊重農民意願和生產經營自主權，因此需要解決一個如何使千家萬戶分散經營的農業經濟適應千變萬化的市場需要的問題。過去在經濟短缺環境下，農業只要增產，農民就能增收。現在情況則不同，如果農產品不適應市場需要，農業增產不一定能增收，甚至可能減收。我國農業結構戰略性調整的過程實際上是一個提高農業商品化、市場化程度，發展社會主義市場經濟農業的過程。爲此要積極探索農村新的經營組織和經營方式，在穩定土地承包經營責任制的前提下，適應農業集約化、產業化、規模化經營的需要，積極探索有條件的地區土地使用權流轉的有效形式，並鼓勵實行之，以提高農業勞動生產率和農戶經營農產品的商品化程度。
推動農業產業化經營，使農產品在加工轉化中增值，促進農民收入提高
產業化經營是我國農業發展的方向。到“九五”末期，我國人均國民生產總值達到830美元左右，總體上進入小康社會。到本世紀中時要基本實現現代化，人均國民收入達到中等發達國家水平，農村的現代化是關鍵。沒有農村的現代化，就沒有整個中國的現代化。要實現農村的現代化，就必須實現農業的產業化，農村的城鎮化，農民的市民化。三者之中，農業的產業化、市場化是基礎、是關鍵。發展農業產業化是增加農民收入的重要措施。由於農產品的生產、加工、流通、消費是一個完整的過程，要充分考慮到每個環節的作用，讓每個環節在轉化中都發揮功能作用，使每個環節都搞增值，促進農產品在轉化中提高效益，這是增加農民收入的有效途徑。發達國家對農產品的加工約佔總量的80％，我國只佔10％－20％。發達國家食品工業產值相當於農業產值的2－3倍，我國還不到1／3。發達國家農業產前、產中、產後的產值比例爲2：1：7，我國正好相反，是7：1：2。因此可以看出，我國農產品加工轉化增值的空間很廣闊，餘地很大，潛力很大。只要認真抓好農產品的加工與轉化增值，農業效益的增長大有希望。發展農產品加工業關鍵是要有一批龍頭企業。應當把扶持龍頭企業作爲一項重要工作來抓，通過扶植龍頭企業，帶動廣大農民增產增收。要積極創造條件吸收工商企業從事農產品生產、加工、銷售和出口，帶動農民進入市場；特別是要引導和鼓勵大企業進入農業，組建高起點、高技術、高效益、輻射面廣、帶動力強的龍頭企業，實現農工貿一體化；要鼓勵龍頭企業按照市場經濟規律與農民建立長期穩定的合作關係，在此基礎上逐步形成“利益共享，風險共擔”的市場機制，使農民不僅從生產環節獲益和創收，而且也要從加工和流通環節中獲益和創收。
發揮比較優勢，開拓國際市場，提高農產品國際競爭力，擴大國際市場份額
加入WTO將進一步加快中國農業的市場化進程和市場開放的程度，國外農產品進入中國市場的門檻將降低，傳統的進出口調控手段將受到越來越大的限制，特別是在市場準入、國內支持、出口補貼等方面的規則將出現重大的改變。以市場準入爲例，根據WTO的農產品協定，成員國必須對一般農產品進口採取單一的關稅管理制度，撤銷與WTO規則不相符的非關稅措施；對大宗農產品等敏感品種採取關稅配額制和準國家專營制；同時，實行關稅減讓和削減非關稅壁壘，即降低關稅、農產品配額和非關稅措施關稅化。對於中國農產品來說，這意味着長期以來所依賴的進口許可證、進口數量限制、進口統制等非關稅措施將被禁用或轉化爲相關的等效關稅。加入WTO所必須作出的各種承諾，必然導致農產品貿易條件的重大改變，意味着中國的農產品貿易政策必須進行重要的調整，即從高價格、高關稅和非關稅手段的保護向適應WTO規則的保護轉變，從直接干預向間接干預的轉變。如果考慮到美國等發達國家在農產品質量、經營管理上的優勢，對我國農業的挑戰和衝擊是嚴峻的，對此我們必須要有所準備。加入WTO後，我國農業要進一步積極參與國際競爭，必須認清我國基本國情，找到和發揮我國的比較優勢。我國的國情是人多地少，水資源缺乏，勞動力富餘。因此要大力發展勞動密集型的農產品生產，如畜產品、水果、蔬菜、花卉等。可以適當進口一些糧食等農副產品，這等於進口我們稀缺的土地，減少水資源投入。同時又將有競爭力的農產品引入國際市場，這樣既能爲國家增加創匯又能爲農民自身增加收入。根據加入WTO後我國農業參加國際競爭的需要，西部地區要退耕還林、還木、還草，中部地區主要是發展糧食和油料作物，東部地區要突出發展高效農業和創匯農業。
加快農業科技進步，轉變農業增長方式，是增加農民收入的重要措施
目前，我國科技進步對農業生產的貢獻率僅爲30％，遠遠低於發達國家60％－70％的水平。我國農業科技進步發展的這種狀況，一定程度上影響了農村經濟的發展。同時也說明通過科技進步促進農業發展的潛力和空間很大。科技是第一生產力。解決農業問題還是要依靠科技進步。從發展趨勢看，農民從傳統農業領域增加收入的比重將逐漸減少，從現代農業、與農業相關領域和非農業領域增加收入的比重會逐步增加。比如，傳統的大田作物增收將減少，大棚、溫室作物增收將增加；傳統的畜禽養殖增收將減少，現代化的規模養殖將增加；單純搞種植業或養殖業增收將減少，把種植、養殖、加工結合起來增收將增加等等。我們要高度重視農業科技創新和推廣，這是提高農業整體素質的根本出路。調整農業和農村經濟結構，必須以科技進步爲支撐。只有針對結構調整中的技術難題進行科研攻關，實現技術創新，把先進適用技術推廣到千家萬戶，才能使我國農業生產力提高到一個新水平。因此，要鼓勵農業科研機構和科技人員緊密結合農業生產實際選擇課題，突出重點，聯合攻關，實現創新。同時，要加強農業技術推廣體系建設，扶持農民專業技術協會等服務組織，大力推廣先進適用技術。近幾年來，一些地方組織有關部門和科研單位，實行科技集團承包，加速了農業技術的開發與推廣，促進了大範圍增產增收。今後，我國農業要更好地加入國際競爭，必須依靠先進的科學技術支撐。當前要加快建立三大體系，既具有世界先進水平的農業創新體系；轉化研究成果的推廣體系；不斷提高農民科學素質的培訓教育體系，以便更好地發揮科技進步在農業生產中的作用，把農業和農村經濟增長轉到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。通過科技進步，提高農業勞動生產率，降低生產成本，提高經濟效益，是增加農民收入的一個重要措施。
政府和社會各個方面都要加大對農業的支持和保護力度
農業是社會效益高、自身效益低的弱質產業，需要支持和保護。特別是當前和今後一個時期在農民增收比較困難的情況下，更要加大支持和保護的力度。支持和保護的辦法是多種多樣的，比如，增加對農業的財政投入，改善農業基礎設施條件，提高農業綜合生產能力；對農業產業化龍頭企業加以扶持，促進農產品加工業的發展，使農民能夠分享加工增值收益；增加對農業的信貸支持，使農民能夠擴大再生產，開闢新的增收來源；制定合理的保護價，敞開收購農民的餘糧等等。加大對農業的支持和保護力度，從國家來講，在農業遇到農產品價格下跌、農民收入增長減緩的情況下，需要政府加大支持和保護的力度；我國加入WTO後，國家對農業的支持和保護要符合WTO的規則：同時，要調整國民收入分配結構，使分配政策適當向農業和農民傾斜。加大對農業的支持和保護力度，從社會來講，各行各業都應當支持農業，承擔相應的義務。通過各個方面的努力，使農民利益得到保護，使農民收入不斷得到增加。
加快城鎮化過程，促進農村剩餘勞動力轉移
增加農民收入，保護農民的利益，還必須努力減少農民，轉移農村人口，這是從根本上解決農民問題，促進國民經濟良性循環發展和社會協調發展的重大舉措。改革開放以來，我國城鎮化水平與建國後前30年相比，有了顯著提高，到1999年底，我國城市已達668個，建制鎮18800個，市鎮總人口3．8億人，城鎮化水平即市鎮人口占全國總人口的比例達到30．4％，比1978年提高了12．5個百分點。但是，由於歷史的原因，我國目前的城鎮化水平還不高，不僅低於發達國家75％的平均水平，而且低於世界平均44％的水平，同時也低於發展中國家37％的平均水平。通過城鎮化發展，一方面，農民進入城鎮後，隨着收入來源增多，收入水平將會提高；另一方面，隨着越來越多的農民離開土地，相應增加農業勞動力的人均自然資源，有助於從事農業的勞動力收入提高。此外，城鎮化水平的提高，不僅有利於農業，也有利於整個國民經濟全局。據專家預測，全國城鎮人口比重每增加一個百分點，全社會消費品零售總額將相應上升1．4個百分點，拉動GDP增長1．5個百分點。在城鎮化進程中，必須堅持走大、中、小城市協調發展，優先發展小城鎮的路子。實踐證明，沒有經濟的較快增長，小城鎮是很難發展起來的。爲了繁榮小城鎮經濟，應做好以下幾方面的工作：一是引導鄉鎮企業向小城鎮合理集聚。據有關部門統計，目前我國鄉鎮企業的佈局非常分散，約有80％設在村莊，12％設在集鎮，7％在建制鎮，1％在縣城。這種格局帶來了許多弊端。所以，要制定相應的優惠政策，鼓勵把新辦的企業建在鎮上。對已辦在村裏的鄉鎮企業，可以分別情況，創造條件，逐步搬遷到鎮上來。二是把發展小城鎮與農村市場建設緊密結合起來。目前全國5萬多個集貿市場中有3萬多個在建制鎮，這些市場對促進當地經濟發展、方便羣衆生活發揮了重要作用。但這些市場的大部分仍處於擺攤設點式的傳統交易狀況，市場的信息服務、金融服務、通訊服務、生活服務等功能還很薄弱。因此，在發展小城鎮過程中，要注意把發育市場、完善市場功能結合起來，通過健全的市場功能，吸引人流、物流。三是積極發展農業產業化經營。今後一定時期內，以鄉鎮工業爲主的第二產業仍然是小城鎮發展的最重要的依託。要加快鄉鎮工業的發展，必須把農產品加工業作爲重點，這就要求必須大力發展農業產業化經營，培植以農產品加工、包裝、運銷爲主的龍頭企業，帶動當地經濟的發展。四是搞好社會化服務。小城鎮只有具備良好的服務設施，才能吸引企業和農民到鎮上安家落戶。爲此一定要搞好小城鎮的基礎設施建設，供水、供電、交通、通訊以及住宅、學校、文體場所、商業網點等都要有計劃、有步驟地建設好。五是改革小城鎮戶籍制度。爲加快小城鎮的發展，必須改革小城鎮的戶籍管理制度。凡在縣級市市區、縣人民政府駐地及縣以下小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意願轉爲城鎮戶口。對在小城鎮落戶的農民，可根據本人意願，保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。
切實減輕農民負擔，維護農民收入增加
在既定的收入水平下，減輕農民負擔能夠增加農民可支配收入，減負就意味着增收。現在，農民負擔仍然很重，尤其是“三提五統”以外的亂集資、亂收費、亂罰款和各種攤派屢禁不止，農民意見很大。爲此，必須嚴格執行黨中央、國務院關於減輕農民負擔的有關文件，堅決制止一切加重農民負擔的行爲，要取消一切必須靠增加農民負擔才能實現的各種活動，特別是要制止名目繁多的達標升級活動和“三亂”行爲。近幾年有的鄉村幹部在追繳“三提五統”和各種集資款的過程中，作風粗暴，往往因爲幾十元、一二百元欠款就造成非常嚴重的後果。對這種惡性事件，發生一起，要嚴肅查處一起，追究有關人員的責任，予以通報。同時，要積極開展農村稅費改革試點，大力推進鄉鎮機構改革，探尋減輕農民負擔的治本之策，把減輕農民負擔的工作切實落實到實處，力爭從制度上解決好這個問題。(中共中央政策研究室 李連仲）
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