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6月6日晚黃金時間，美國總統布什向全國發表了電視講話。在這次只有13分鐘的講話中，他出人意料地宣佈了一個重大的政府機構改革計劃，擬成立保衛美國本土安全的內閣級部門———“國土安全部”。1947年，杜魯門總統曾合併美國的戰爭部和海軍部，籌建了專門負責美國國防的“五角大樓”，即國防部。據稱，布什籌建“國土安全部”的舉動即使不比當年杜魯門的舉動更加宏偉龐大，也至少可以說是打那以後規模最大的政府改革計劃。
布什的改革計劃要將目前的海關、海岸警衛隊、移民歸化局和聯邦緊急管理署等部門裁撤合併，涉及的政府部門約100個、僱員近17萬，第一年預算近375億美元。如此大規模的動作，布什政府事先竟然沒向美國普通公衆透露半句，甚至連多數布什政府內閣成員和代表民意的國會議員竟然也一無所知。
布什瞞過了許多內閣成員
“9·11”後，爲保證政府在緊急情況下仍能運轉，布什政府成立了“總統突發事件行動中心”( PEOC)，工作地點設在白宮的地下掩體裏，成員包括副總統、國務卿、國防部長、總統國家安全事務助理、司法部長等重要內閣成員。
但據白宮官員透露，在布什運作組建“國土安全部”計劃的過程中，就連絕大多數PEOC成員也並不知曉。起初，只有4個主要“操刀手”和爲數很少的幾位布什的“心腹近臣”在上述白宮地下掩體裏忙活。待計劃有了眉目後，PEOC的一些成員才陸續參與其中。每遇此種情況，白宮辦公廳副主任約瑟夫·哈根都要嚴肅地對這些新參與的PEOC成員解釋，此事如何機密，爲何不能外露，以及保守祕密的祕訣等。等會議一結束，所有文件都要轉移到其他保密場所封存，支言片語不得留在會議室，似乎連如此祕密的地下掩體他們也信不過。
最後，計劃送到了布什最信任的兩個助手凱倫·休斯和卡爾·拉夫手中，他們點了頭，草案纔可以向總統提交。據一些P EOC成員向《華盛頓郵報》透露，在該計劃的起草過程中，新“國土安全部”的具體問題，如人員編制及預算等問題，哪一個內閣部長都沒有直接參與過意見。
裏奇是計劃的始作俑者
湯姆·裏奇現任白宮“國土安全辦公室”主任。據說總統建立“國土安全部”的始作俑者便是這位裏奇主任。裏奇最初的想法是組建一個新的部門，將負責美國邊境安全的機構統一起來，歸口管理。他同時希望總統能在2002年1月下旬的《國情諮文》中予以公佈。但事情剛一提出，政府各個部門便紛紛反對，裏奇的建議也因此拖後了近3個月。到3月中旬，布什總統親自介入。他召集那些將會失去部分權力的內閣部長，包括財政部長保羅·奧尼爾、司法部長約翰·阿什克羅夫特開會。“但總統很快發現，他們明顯具有官僚機構的慣性和通病，如果再與他們商量，將會阻止計劃的進行。”卡德回憶說。
一名白宮高級官員說，試探性氣球最容易被擊落。所以，布什、卡德和裏奇通過這次會議總結出一條經驗教訓———你把想法一條一條地提出來，官僚機構將會一條一條地將它們扼殺。於是，“國土安全部”的操作被限定在很小的圈子裏，運做方式也完全轉入了“地下”。
據透露，雖然具體建議是由裏奇首先提出來的，但布什建立類似“國土安全部”的思想源泉卻可以追溯到2000年的總統大選期間。當時，布什和戈爾雖然在政見上多有不同，但他們在加強反恐措施上有共識。這一共識不僅激發了切尼的興趣，而且他還組織了一些人專門研究和收集這方面的建議。“9·11”後，切尼的前期研究工作便成了布什成立“國土安全辦公室”理論基礎。
其實，切尼是個明白人，他從一開始就不認爲這一“辦公室”應長期存在，而應組建一個規模更大、更有實權的政府機構。
成立新機構箭在弦上
爲了共商反恐大計，布什曾在2001年10月初就國土防禦問題與國會議員多次碰過頭。其間，不止一個議員提到應設立一個內閣級部門統領國土安全工作。但總統拒絕了，因爲他想讓剛剛上任的裏奇能安下心來工作一段，待將來騰出手來，有了時間再計議更大的機構改組問題。
此間分析人士認爲，議員建議成立內閣機構，是因爲內閣的首腦需要國會的任命，國會的議員們也因此有權招他到國會隨時接受問訊，而白宮也看破了這一點。爲了讓裏奇有充足的時間工作，總統不願意使其成爲“需任命的內閣部長”。果不其然，白宮和國會因此出現了矛盾，國會數次要求裏奇到國會作證，但他均以“他不是國會任命官員”爲藉口予以拒絕。
在2001年的最後幾個月裏，裏奇確實按照布什的吩咐開足馬力投入了國土安全的協調工作。但他很快就發現了其中的艱難，因爲每個部門都有自己的優先任務，不能完全立足於國土安全領域。“如果你想檢查一個可能攜帶生化危險品的包裹，你必須先找到海關。海關或許點頭同意，但管理海關的上級部門財政部卻說他們的首要目標是收取關稅。”卡德如此描述了裏奇職務的有職無權。
按慣例，裏奇與總統每天都要見一次面，通報反恐新進展。利用這一機會，裏奇也向總統彙報了他的苦處，陳述了官僚機構對他行使職權的掣肘。致使布什在今年4月的最後一個星期下了決心，親自任命了一個4人“核心小組”，專門研究新部門成立問題。這4個人分別是：卡德、裏奇、管理和預算辦公室主任丹尼爾斯和白宮顧問岡薩雷斯。到5月的第一個星期又有一些官員加入了進來。他們是：白宮辦公廳的兩位副主任哈根及博爾頓、白宮與國會的聯絡人卡里奧、總統國家安全事務正副助理賴斯和哈德利。
4人小組密繪藍圖
4人“核心小組”的時間緊任務重，總統只給了他們10天的時間來完成“國土安全部”規劃設計。卡德命令，他們的工作將以1947年國防部的組建爲樣板，每個人帶一名可靠的助手從報紙、雜誌、研究機構的論文以及國會議員的網站上收集各種信息和資料。另外，4人“核心小組”及其助手也找其他官員交談，瞭解他們對國土安全問題的意見建議。
但訪問了如此多的人員，爲什麼布什的計劃沒有曝光？爲什麼計劃公佈時還有那麼多人認爲他們沒有被諮詢過？原因並不複雜，因爲他們詢問的方式十分隱蔽，每次談話的話題都集中在非常狹窄的範圍內，使被詢問者不能窺探提問者的思路全貌，因而也沒有猜測提問者徵求他們的意見究竟是爲了什麼。
5月10日，布什召集了他的PEOC成員開會，聽取了卡德等人的工作彙報。據幾位參加了會議的官員透露，卡德等人的成果有理論有實踐，基本概括了未來機構的雛形，但仍需進一步修改。在接下來的日子裏，裏奇和卡德每天都向總統彙報他們的修改意見，總統在關鍵問題上堅持了自己的主張。
據白宮官員透露，白宮有些官員希望再多等一段時間，以便進一步完善。但卡里奧卻堅持說，應及早公佈，以使本屆國會有充足的時間討論通過。最後確定的公佈日期爲6月6日或12日。有趣的是，6月6日，美國國會整天都忙着聽證聯邦調查局的情報失誤問題。通過各大新聞網的實況轉播，美國人的注意力都被國會的聽證會吸引了。恰在這時，布什也爲了吸引公衆的注意力，在當天晚上的黃金時間公佈了他祕密運作了相當時間的成立“國土安全部”的計劃。
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