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地鐵建設從來都是一個“無底洞”，其盈利模式則是世界性難題。國務院近期可能出臺一系列有關地鐵項目審批的新政策，其主要目的是想加大對地鐵項目的宏觀調控能力。
20城市地鐵立項被凍結杭州首當其衝
在2002年10月中旬召開的一次國務院辦公會議上，對各城市地鐵的立項問題被凍結，“(地鐵)立項的事情先不議，目前關鍵的問題是詳細調查國內的地鐵建設情況”。
這是當頭一棒，首當其衝的是杭州、瀋陽以及上海的M8號線，這三地原本滿懷熱望，期冀各自計劃在此次會議上獲得高層首肯。而之前信誓旦旦要一同申報立項的成都地鐵，因早獲知國家要提高立項門檻，知難而退。
中國政府此後日程將是，首先對中國的地鐵項目進行全面的調查分析，對國內地鐵項目所需資金和設備等情況逐一進行數據論證——此項任務已委託中國國際工程諮詢公司承擔；然後，對地鐵立項給出一個或一系列可行、明確的標準；再後，對地鐵立項審批制度的調整將隨之實施。
綜合各方面分析，熱氣騰騰地鐵被叫“緩立”的最直接原因是高層擔心“一哄而上”的局面再現；同時，由於地鐵的立項標準、投融資機制至今並無成熟模式，高層面對地鐵熱潮亦不無擔心。
另一個擔心則是，地鐵建設從來都是一個“無底洞”，其盈利模式則是世界性難題，對於不能發債、赤字警笛已響的各地方來講，地鐵一開，財政壓力短期難卸。
也有分析說，地鐵立項緩行可能與中國即將展開的政府機構改革、投資體系變化及朱鎔基曾明確指出的房產泡沫不無關係。
熱望遭遇冷水
翻開2002年中廣州、瀋陽、杭州、青島以及其他幾乎涵蓋了中國中、東部大多數中心城市(也包括西部的西安、重慶和成都)的報紙，你可以發現，關於“地鐵”的報道鋪天蓋地。
主流媒體的聲音幾乎是完全一致的：地鐵(或者軌道交通)是現代城市交通的主流和方向，對於本城市來講，地鐵應該建，而且必須建。
但現在，在10月會議之後，這些聲音有些啞了。
與此相應的是，今年年初浙江省兩會公佈了浙江五大“百億”工程，其中“百億基礎設施建設”名單上有跨海大橋、沿海鐵路、高速公路、核電及火電項目。而作爲杭州市“十大工程”和浙江省“十五”重點工程，預計投資額達152億元的杭州地鐵項目，則在這份名單上銷聲匿跡。
這讓在過去的一年急劇升溫、在中國20多個城市蔓延的“地鐵熱”突然遭遇寒流。高層旨意，此後也被多方揣測。
大家認爲，這至少表明，繼1995年國務院發佈第60號文(《暫停審批快速軌道交通項目的通知》)，宣佈“不再批准地鐵項目立項”之後，又一次大規模“地鐵整風運動”即將掀起。
可循的依據是，20世紀90年代中期立項的青島地鐵、重慶一號地鐵因缺乏資金，使工程半途而廢；而20世紀90年代初就已立項的瀋陽地鐵，也是因爲資金問題，工程壓根就沒有動工，這也直接導致了地鐵的“第一次整風”。是時分析認爲，出現這些問題的上游原因，是地鐵立項過於草率。
舊情節似乎要再上演。“新一輪地鐵熱造成了工程的良莠不齊，國家提高地鐵立項的門檻也是迫不得已。”國家發展計劃委員會綜合運輸研究所副所長郭小碚對《財經時報》說。
地鐵整風
中國政府此後日程，將是首先對中國的地鐵項目進行全面地調查分析，對國內地鐵項目所需資金和設備等情況逐一進行數據論證；然後，對地鐵立項給出一個或一系列可行、明確的標準；再後，對地鐵立項審批制度的調整將隨之實施。
第一步的行動已經展開，中國國際工程諮詢公司已接受國務院委託，從2002年11月到今年1月，對國內的地鐵項目做全面的調查分析，報告將在1月底上呈國務院。
成立於1982年的中國國際工程諮詢公司直屬於國務院，幾乎國內所有的重大工程都是由它派出專家組進行評估，評估通過後才能上報國家計委和國務院進行審批立項。其交通項目部主任周曉勤便是此次立項評審專家組的核心成員之一。
周稱，調查報告的核心內容是，對國內地鐵項目所需資金和設備等情況逐一進行數據論證，並總結出一個城市建地鐵的相對標準，評判地鐵能帶動產業發展的力度大小。
“依據這個報告，國務院近期可能出臺一系列有關地鐵項目審批的新政策，原來的一些技術評估指標不會改變，其主要目的是想加大地鐵項目的宏觀調控能力，解決國內地鐵建設中出現的資金問題。”周告訴《財經時報》記者。
這表明，此次“調查”以及此後的一系列政策調整，可能會更多觸及地鐵在其建設及營運中的投資及收益問題，雖然地鐵的存在歷史已經超過140年，但在此問題上並無成熟模式可言。
“傳統的地鐵，一般是由中央或地方財政撥款修建，在營運中出現虧損，也自然由財政補貼加以解決。”中信證券分析師于軍說，“但是最近幾年，形成了一個新的趨勢，即‘多元化投資，商業化經營’。例如東京、香港和上海的地鐵。”
于軍對地鐵投融資的研究由來已久，並且此前一直在調查和接觸北京市城市軌道交通的融資“平臺”的構造。
在北京申奧成功以後，北京市對地鐵及地上軌道交通網絡的編織行動隨之展開。但是于軍透露，這個大規模的建設計劃中尚有超過600億元人民幣的資金缺口等待“補齊”，“要跟上趨勢，就是要實現多元化的投資，但是如何實現，還在研究和協調之中。”他說。
此前，上海地鐵在2001年7月借“殼”上市，上海的凌橋股份更名爲上海申通地鐵股份有限公司，使地鐵經營性資產進入資本市場。幾乎同時，廣州地鐵也考慮以基建概念及紅籌公司的形式到香港主板上市。
但于軍認爲，上海和廣州——包括香港——都只是在“一個趨勢上進行探索”，遠沒有到能夠清晰看到盈利模式的階段。
“依靠地鐵門票去收回投資，在國際上幾乎沒有先例。”北京城建設計院葉大德教授說。
有多大的窟窿
“在紐約，地鐵總長1142公里，是世界上最長的城市地鐵；英國倫敦有800萬人口，地鐵近500公里，共有273個地鐵車站，足夠解決40%的出行需要；巴黎有1000萬人口，軌道交通承擔着城市70%的交通量；東京軌道交通也承擔了80%的交通量。”
這樣——或者類似——的文字在2002年被廣泛引用，其目的是說明“地鐵非建不可”，但是現在，它卻恰恰成了“地鐵理應緩建”的論據。
這個“論據”的後續是，對於一個地方政府而言，假定政府依舊是政府投資的主體，則地鐵可能會是一個“無底洞”。
“像杭州、鄭州、哈爾賓、青島這樣的城市，是不是有必要很快上地鐵項目，這必須要經過嚴格的論證。”于軍說，“地鐵一般必須是大容量的城市交通的骨幹網或者主幹線，如果不能形成網絡，整體的效益會一直處於低位。”
紐約和倫敦的超長地鐵線路顯然就是這種“地鐵效益”的體現；反觀只有50多公里的北京地鐵，直到去年仍舊“吃掉”財政補貼4億元。
資金問題此前是，此後也會是地方政府修建地鐵的掣肘。據國家建設部提供的資料顯示，地鐵的綜合造價大約在每公里5.5億元人民幣，而一條長15公里的地鐵線是比較恰當的經濟規模，造價約爲100億元人民幣。
根據浙江省統計局提供的資料，杭州市2002年的財政總收入約爲257億元，相對於地鐵建設期152億元的投資額以及營運期不可避免的財政補貼，其壓力顯見。
而國家計委資料顯示，“十五”計劃期間，中國城市交通投資將達8000億元人民幣，其中至少有2000億元將用於地鐵建設——那麼在此後，這2000億元帶來的後續投資，會是多少呢？可以看見的事實是，北京在展開它的“軌道”擴張之後，已經形成了超過600億元的資金缺口。
中國的財政赤字在近幾年快速上揚，自1997年的0.78%(赤字在GDP中的比例)，達到2002年的3%以上——已經超過3%的國際警戒線。
包括總理朱鎔基和財政部長項懷誠在內的高層已發出信號：中國需要控制支出並抑制項目建設中的浪費現象。項在2002年年底說，財政支出必須確保重點項目，必須對普通項目的支出進行嚴格的控制，以縮小財政赤字的規模。
顯然，一哄而上的地鐵計劃背後隱含的，是一個可能龐大的驚人的赤字隱患。
而至今，中國的地方政府，還沒有發行政府債券的權利。
國產化
與滬、杭、沈三地命運不同的是，大連此前“曲線”立項成功。據一位參與大連地鐵(輕軌)項目的人士稱，由於一直得不到政府的立項批准，大連開始“繞道”施工。起初以改造快速公路爲名，加寬路基後再鋪軌道，目前已經開始運行，它的籌碼是使用政府提倡的國產設備，“主管部門因此沒有過問”。
國產化問題是爲1995年第一次“地鐵寒流”的誘因之一。“當時除了資金問題，國家主要是爲了降低地鐵的造價，使地鐵走國產化道路，保護民族工業。”郭小碚說。
上世紀90年代，廣州、上海、北京建成的3條地鐵線，由於採用了大量的進口機車設備，綜合平均造價達到了每公里6億-8億元人民幣，竟然高出了世界上許多國家和地區地鐵工程的平均水準。有鑑於此，官方提出了“量力而行，經濟實用，安全可靠”的地鐵建設方針，並明確要求設備國產化率不得低於70%。
地鐵的關鍵設備是指機車、信號、環境控制、防災報警系統、自動檢票等系統；其中機車在整個設備投資中佔1／4，是投資最大的一部分。目前國家指定的機車製造廠只有長春安達軌道車輛有限公司、南京浦鎮車輛廠、株洲電力機車廠和青島四方等四家廠商。但在技術上，很難與國外相媲美。因此，國內一些地方政府紛紛向外國購買設備興建地鐵項目。
郭強調，1995年發60號文目的是使地鐵經濟熱降溫，而此次的做法應是上次政策的延續。但可以肯定，國家抑制地鐵發展實無必要，目前的做法可能是一個緩兵之計。
第四種可能
另有分析認爲，這項決策在此時機出臺，“可能與中國即將展開的政府機構改革、投資體系變化及朱鎔基曾明確指出的房地產泡沫不無關係”。而朱鎔基此前曾明確指出，中國房地產虛高，甚至已經在GDP當中有所體現。高層對房地產泡沫的憂慮也可能是此次地鐵“緩立”的另一誘因。
分析說，假使採取多元化投資模式，則地方政府必須以沿線商鋪、房產作爲其回報投資者的主要手段，在政府依然作爲主要投資者的情況下，爲追求獲利，政府以地鐵爲概念的“自炒地皮”的嫌疑必難以盡洗。
這顯然是高層不願看見的局面。
在北京、上海、廣州以及杭州、青島各地，以“地鐵沿線”爲始，導致房價竄高的事實已經顯而易見。而杭州在“地鐵立項推延”的消息傳出之後，其地價——尤其“地鐵沿線”地價——應聲下跌，也爲此論點提供了佐證。
十六大後，“國有資產管理體制改革”方案也在醞釀之中，對重大投資的決策權可能歸屬即將成立的“國有資產管理委員會”。因此，分析說，把立項審批推後，轉而“調研”具體情況，可能是爲等待國務院各部門職能、機構劃定之後“再做決策”。
而此前負責地鐵項目審批的主要機構國家計委(投資司)又恰處於這些“調整”消息的核心。
第一板擊中杭州
“如果杭州地鐵得不到立項審批，其他兩家的希望就更加渺茫。”北京中城捷工程諮詢有限責任公司副總經理鄭曉薇如是說。
鄭是負責杭州地鐵項目的規劃和設計的前任總經理，在該項目上，她自稱已付出了10年心血——直到2002年7月卸任。
杭州市對地鐵的企盼，也已然持續了10年。構想始於1993年，杭州政府當時想通過地鐵將杭州與蕭山、餘杭連接起來，形成一個大杭州概念。
1994年，杭州着手高架單軌跨座式地鐵的設計和研究，預計修建13公里，總投資40多億元。但由於該軌道的噪音大，與杭州“旅遊城市”身份不相符，終被否決。
1995年12月，國務院發出國辦60號文，杭州地鐵項目因此再次擱淺。到1998年，原來的籌建處只剩下一個人。
2002年，杭州地鐵項目重新啓動，全長50.68公里的地鐵一號線工程於4月26日簽署設計合同，預計耗資152億元。
7月，由鄭曉薇等人設計出的預可行研究報告開始送往國家計委審批。但3個月後，杭州得到的是國務院“先不議立項”的答案。
杭州地鐵此前被寄予厚望：“項目全部投資的財務內部收益率爲4.20%，投資回收期爲21.38年，國民經濟內部收益率爲15.09%，社會效益良好。”但現在，他們只能觀望和等待了。
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