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國務院關於全面推進農村稅費改革試點工作的意見(2003年3月27日)
按照國務院統一部署，2002年全國有20個省(自治區、直轄市，下同)以省爲單位進行了農村稅費改革試點，其他省繼續在部分縣(市)進行試點。地方各級黨委、政府高度重視並精心組織試點工作，中央各有關部門注意加強配合和指導，及時處理改革中遇到的矛盾和問題，試點工作進展順利，取得了明顯成效，爲全面推進改革積累了經驗。實踐證明，農村稅費改革是現階段減輕農民負擔的治本之策，不僅有力地促進了農民收入恢復性增長，得到了廣大農民羣衆的衷心擁護，而且帶動了農村各項改革，推進了農村經濟的持續發展和農村社會的全面進步，是農村工作實踐“三個代表”重要思想的具體體現。但也要看到，各地區還不同程度地存在基礎工作不紮實，政策宣傳不深入，執行政策不到位，配套改革力度不平衡等問題，切實做到“三個確保”和鞏固改革成果的任務仍相當艱鉅。按照黨的十六大以及中央經濟工作會議和中央農村工作會議精神，國務院決定，2003年在進一步總結經驗、完善政策的基礎上，全面推進農村稅費改革試點工作。現就有關問題提出以下意見：
一、全面推進農村稅費改革試點工作
2003年農村稅費改革試點工作的總體要求是：總結經驗，完善政策；全面推進，分類指導；鞏固改革成果，防止負擔反彈。已先行試點的地方，要進一步落實好各項改革政策，加快推進各項配套改革，建立健全確保農村基層組織正常運轉和農村義務教育必要經費投入的保障制度，完善改革後農民負擔監督管理約束機制，防止農民負擔反彈。目前尚未以省爲單位實施改革試點的省，今年是否進行全省範圍的改革試點，由各省根據本地實際情況自主決定；準備進行試點的省，要按照中央有關文件要求，抓緊做好試點的各項基礎工作，認真制定本省試點方案，並於2003年4月15日前報國務院審批。中央財政繼續安排一定資金支持地方試點工作，試點地區省級財政和有條件的市、縣財政，都要加大對改革試點的支持力度，千方百計安排足夠資金支持農村稅費改革，實行專款專用，確保順利推進試點工作。
二、切實做到“三個確保”
確保改革後農民負擔明顯減輕、不反彈，確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉，確保農村義務教育經費正常需要，是衡量農村稅費改革是否成功的重要標誌，也是順利推進試點工作，鞏固改革成果的必然要求。
在試點地區，無論是一個省、一個縣，還是一個鄉、一個村，從總體上計算，改革後的農民負擔要比改革前有較大幅度的減輕，做到村村減負，戶戶受益。對承包土地較多、改革後負擔有所增加的農戶，要通過減免等辦法，把負擔減下來。要建立有效的農民負擔監督管理約束機制，確保農民負擔減輕後保持長期穩定、不反彈。
鄉鎮機構和村級組織要通過精簡機構，轉變職能，減少財政供養人員，大力壓縮開支，確保正常運轉。應調整和完善縣鄉財政體制，鄉鎮財政首先要保運轉，本級財力不足的，上級財政要加大轉移支付力度。對財政收入規模較小的鄉，可由上一級財政統籌安排其必要的開支。應加強村級組織建設，完善村民自治制度，大力壓縮村級開支。在此基礎上，村級三項費用不足部分，財政要給予適當補助。不得把經費缺口留在基層。
改革後農村義務教育的投入，要確保不低於改革前鄉統籌費中的農村教育附加、經國家批准的農村教育集資以及正常財政投入的總體水平，並逐步有所增長，實現“保工資、保運轉、保安全”的基本目標。要將農村中小學教師工資發放工作上收到縣，設立教師工資專戶，按國家規定標準及時足額發放，不準發生新的拖欠；學校收取的雜費要全部用作學校正常的辦公經費，不得用於發放工資或福利。農村中小學正常運轉所需公用經費的不足部分，由縣級財政給予補助；建立健全農村中小學正常的危房改造資金保障渠道，省級財政應根據本地實際情況，從農村稅費改革專項轉移支付資金中，每年安排一定資金用於學校危房改造，確保師生安全。要加快推進農村義務教育管理體制改革，精簡教師隊伍，調整教育佈局，提高教學質量。
三、進一步調整完善有關農業稅收政策
試點地區應進一步完善和落實二輪土地承包制度，穩定黨在農村的基本政策。農業稅徵收機關在覈定農業稅計稅面積時，對因自然災害、合法徵佔減少的耕地，應據實覈減。對未經合法審批，因長期建設佔地、農村興辦公益事業佔地等因素減少的計稅土地，應先據實覈減，並由佔地單位按規定補辦審批手續和補繳稅款；確有困難的，應先登記造冊，暫不納入計稅面積，另行處理，不得將這部分面積計算的農業稅負擔平攤到農民頭上。新增試點地區覈定常年產量，可依據改革前連續5年實際平均產量，並充分考慮當地實際情況，徵求農民意見，得到農民認可。村與村之間自然條件有明顯差異的，覈定的常年產量應有所區別，防止搞“一刀切”。農業稅計稅價格由各省級人民政府綜合考慮本地區糧食市場價、保護價和農民承受能力等因素合理確定，並注意與毗鄰地區銜接。計稅價格明顯偏高的地方，應實事求是地進行調減。除國家政策調整外，一經正式確定的農業稅負擔要保持長期穩定。
各地區應結合實際，逐步縮小農業特產稅徵收範圍，降低稅率，爲最終取消這一稅種創造條件。
四、加強和規範農業稅及其附加徵收工作
試點地區要實行農業稅徵收機關負責徵稅、聘請協稅員協稅的農業稅收徵管制度。鄉鎮政府和村級組織應積極協助徵收機關做好農業稅及其附加徵管工作，但不得代行執法權。非農業稅徵收人員不得直接收取稅款。農業稅徵收機關要堅持依法徵收，規範農業稅收徵管程序，建立健全納稅登記、納稅申報、納稅通知制度，逐步實現農業稅收徵收方式由上門徵收向定點常年徵收轉變。要加強稅收宣傳工作，引導農民積極依法納稅，履行應盡義務。農業稅附加、農業特產稅附加由農業稅徵收機關與正稅同步徵收，實行鄉管村用，由鄉鎮經營管理部門監督管理，只能用於村級組織正常運轉需要，任何單位和個人不得截留、平調。要加強農業稅徵管機構隊伍建設，配備必要的徵管人員。必需聘請的協稅員，應通過崗前培訓，持證上崗。加快農業稅收徵管計算機信息系統建設，努力提高工作質量和服務水平。
五、健全和完善農業稅減免制度
農業稅(包括農業稅附加)災歉減免應堅持“輕災少減，重災多減，特重全免”的原則。認真落實農村各項社會減免政策，加大對革命老區、貧困地區、少數民族地區，以及革命烈士家屬、在鄉革命殘廢軍人的農業稅減免力度。改進農業稅減免方式。災歉減免應儘量做到先減免後徵收，社會減免必須實行先減免後徵收，確保減免政策及時兌現到戶。要適應農村稅費改革後的新情況，建立穩定的農業稅減免資金渠道。中央和省級財政每年應在預算中安排一定資金用於農業稅減免，省級以下各級財政應從農業稅徵收總額中預留一定的減免機動資金，或在預算中安排相當數量的資金用於農業稅減免，實行滾動使用。
六、妥善處理農民公平負擔問題
農村稅費改革後，由於農業稅及其附加按照土地面積和糧食產量計稅，客觀上會造成一部分種地多的農民負擔增加。因此，各地區在試點過程中，要結合本地實際，制定減免稅等優惠政策，把因種地多出現農業稅收負擔高於改革前的負擔部分切實減下來，以調動糧食主產區種糧農民的積極性。應注意解決好毗鄰地區同等耕種條件土地的農業稅負擔相差過於懸殊的問題，促進農業稅負擔公平合理。中央和省兩級財政安排的農村稅費改革專項轉移支付資金，要重點向農業主產區特別是糧食主產區傾斜。結合深化糧食流通體制改革和農村稅費改革試點工作，借鑑國際通行做法，進行調整政府對農業和農民的補貼方式試點，逐步建立和完善直接補貼農民的辦法。
七、嚴格執行村內“一事一議”籌資投勞政策
村內“一事一議”籌資投勞制度是農村基層民主政治建設的重要內容，必須長期堅持。各地區要適應新形勢，轉變觀念，統籌安排農村集體公益事業發展，堅持走羣衆路線，及時制定和完善“一事一議”的議事程序、議事範圍和上限標準。村內事業發展要堅持量力而行的原則，充分考慮農民的經濟承受能力，有多少錢辦多少事；充分尊重農民的民主權利，多數農民同意的事就辦，不同意的就不辦；決不能把“一事一議”籌資投勞變成農民負擔的固定項目。
農業綜合開發中農民籌資投勞，應納入村內“一事一議”範疇，實行專項管理。其範圍只限於受益村改善農業生產條件的建設項目，並與農民商議，由農民簽字認可，實行民主決策、數量控制、以村爲單位統一組織，不準搞強迫命令。確需農民投勞進行農業綜合開發的項目，農民只出工，不得要求農民以資代勞，不得跨村籌勞；確需跨村使用勞動力的，應採取借工、換工或有償用工等形式，不能平調使用農村勞動力。要逐步降低農民籌資投勞在農業綜合開發中的比例。
暫停執行對不承包土地並從事工商業活動的農村居民收取資金用於村內公益事業的政策。已經收取的地方，要做好善後工作。
八、切實加強涉農收費管理
這是深化農村稅費改革、從根本上減輕農民負擔的一項重要內容。各地區和有關部門要進一步清理整頓涉農收費項目，加強對農村中小學生就學、計劃生育指標審批、農村結婚登記、農民建房、農民外出務工等方面亂收費的專項治理。按照國家規定權限批准保留的行政事業性收費項目，必須在規定環節、範圍和標準內收費，不得超範圍、超標準收費或搭車收費。農村經營服務性收費，應按照自願、有償原則向農民收取，並實行公示制度；不準強制服務、強行收費，或只收費不服務。其中，向農民收取水費、電費等跨區域共同生產費用，要嚴格執行“受益繳費，計量收費”的原則，因大面積抗旱、排澇難以做到計量收費的，應按直接受益原則據實分攤，不得提前預收。今後，任何地方和部門一律不得出臺涉及農民負擔的行政事業性收費和政府性基金、集資項目。有關部門要切實加強農村稅費改革後對農民負擔的監督管理工作。
九、積極探索化解鄉村債務的措施和辦法
各地區要通過加快發展農村經濟、深化農村改革，積極探索通過債權債務抵衝、依法削減高利貸、加強內部控制、節約開支、盤活集體存量資產等有效辦法逐步化解鄉村債務。鄉鎮機構的債務，要靠發展經濟，完善財政體制等辦法妥善解決；村級組織的債務，要在防止發生新債的基礎上，摸清底數，分清責任，結合實際制訂辦法，逐步化解。
各地區要暫停向農民收繳農村稅費改革前的稅費尾欠。對改革前農民的稅費尾欠，要進行覈實、登記、歸類；對不符合有關政策規定的，要予以覈銷，不得再向農民追繳；對符合減免規定的稅費尾欠，要給予減免；對農民曆年形成的農業稅收及符合政策規定的鄉統籌和村提留費尾欠，採取先掛賬的辦法，待農村經濟進一步發展、農民承受能力明顯增強後再作處理。
十、加強督促檢查，嚴肅改革紀律
各地區要建立健全督查制度，改進督查方式，採取日常檢查與重點督查、定期檢查與隨機抽查、明查與暗訪相結合的方式，加大督促檢查力度。對執行政策中出現的偏差，應及時糾正；對農民反映的問題，要認真對待，及時處理。地方各級人民政府都要建立健全稅費改革羣衆信訪查處反饋制度，向社會公開政策諮詢和羣衆舉報電話，定期通報有關情況，自覺接受社會監督。要建立健全稅費改革工作責任追究制度，對違反農村稅費改革政策特別是頂風違紀行爲，必須依法嚴肅處理，重大案(事)件要公開曝光。要認真落實涉及農民負擔案(事)件責任追究制。今後，凡是發現違反有關規定亂收費，或者歪曲中央改革政策加重農民負擔的，不僅要追究縣、鄉黨政主要領導的責任，而且中央財政要相應扣減給該地區的轉移支付資金。
各地區和有關部門要注意研究農村稅費改革試點中出現的新矛盾和新問題，加強專題調查，及時提出切實可行的解決辦法。通過不斷調整和完善收入分配政策，逐步實行城鄉統一的稅費制度，進一步解放和發展農村生產力；同時，加大對農村社會事業發展的財政支持力度，促進城鄉經濟和社會協調發展，加快全面建設小康社會的步伐。
以前農村稅費改革有關政策規定與本意見不一致的，以本意見爲準。
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