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行政管理的“小細節”背後是鉅額的隱形行政成本，北京某縣改區更換的公章上百萬個，開銷就達上千萬元；降低行政成本要靠科學的和專業化的操作方式，即建立行政評價制度
5月26日，中央電視臺晚7點“新聞聯播”的頭條是不足1分鐘的口播新聞：國家主席胡錦濤離京出訪俄羅斯等國並參加國際會議。
按照“慣例”，中國政府元首出訪也要舉行送迎儀式。《財經時報》採訪的幾位資深的行政學專家認爲，這種變化不僅是一種形式的簡化，更預示着新一屆中國領導人致力於樹立開明、開放、親民、務實、重法的新形象。同時，也是瞭解中國行政體制改革動向的一個重要信息。“務實、高效不只是時間的節約，更是政府行政成本的降低。”
國家領導人出訪取消送迎儀式、減少代表團人員和交通工具等等，對減少政府日常行政開支有多大影響？
記者專門向財政部預算司諮詢的結果是：在中央預算中，對這一類支出並沒有單項成本覈算，而且這一支出在整個政府行政支出中“所佔比重很小”。
而首都社會經濟發展研究所研究員辛向陽認爲，行政成本改革的舉措對政府行政支出的影響是巨大的。他對《財經時報》重申：“目前中國行政體制改革的關鍵不再是精簡哪一機構和哪些人，而是將成本概念引入行政管理和改革中。”而降低行政成本並不需要在體制層面上做大手術。“行政管理中被忽略的小細節，帶來的往往是鉅額的隱形行政成本。”
他舉例說，北京郊區某縣改爲區時，需要更換公章上百萬個；一枚公章的成本低則幾十元，高則過百元，總支出就要以千萬元計。
“類似鉅額的隱形成本人們常常視而不見。一些地方官員更熱衷於做‘大文章’，做‘形象工程’；而減少、消除這類行政管理中的隱形成本，同樣需要建立相應的處理機制。”
政府履行監管職能的成本有多大？辛向陽以稅收監管爲例作了一個比較：2002年中國的稅收收入是1.5萬億元，完成這項工作的稅務系統人員100萬人；美國的稅收遠高於中國，而稅務人員僅有10萬人。
中國行政成本最高
“中國是全世界行政成本最高的國家。”政治和行政問題專家、國家行政學院教授杜剛建接受《財經時報》採訪時說，行政審批制度是造成高成本的主要原因之一；繁瑣的行政審批程序使政府機構設置臃腫，人員增加，不僅直接導致政府行政效率低下，更因行政經費開支龐大而帶來了行政效益的降低。
“目前看，中國政府降低行政成本的突破口應該是減少行政審批——這是有效途徑，又具有可操作性。”杜剛建、辛向陽兩位行政研究專家表達了同樣的觀點。
自2002年下半年開始，中國政府各職能部門相繼公佈了取消行政審批的項目，如證監會、外管局、發改委、商務部等先後取消了上百項審批項目。
以前，人們對行政改革關注最多的是行政效率，即要求政府提高辦事速度，節省時間。而現在，“政府工作報告”中明確提出了“降低行政成本”的概念，這表明政府對行政行爲同樣有了“算賬的觀念”。
“建立觀念只是第一步。能否真正降低行政成本，要靠科學的和專業化的操作方式，即建立行政評價制度。”杜剛建介紹，去年國務院出臺的《環境評價法》就是行政評價制度的例子。目前，杜剛建正在配合中國食品監督委員會起草的《食品安全法》，其性質也類似於行政評價制度。《食品安全法》的緊急起草工作與SARS疫情突發有關。
“行政評價制度要約束、監督的不僅是行政行爲中的個體，更是對某一政府職能部門作爲一個整體的行政行爲和管理行爲的綜合評價。”杜剛建說，“評價結果如何，不僅將決定部門領導是否留任，更重要的是與部門的下一年度的財政預算掛鉤。承擔和完成多大政府職能，就支配多大的財力，財政支出的效益賬通過行政評價制度得以實現。”
記者從財政部預算司獲得的信息也表明，預算司正在做預算編制方法的調整，新方法將突出表現預算分配與部門履行職能直接掛鉤，即將部門職能按年度量化，真正實現財權與事權統一。
“降低行政成本，就是降低財政的行政負擔。這是中國能否真正建立公共財政的關鍵。”杜剛建說。對記者提出的“今年政府降低行政成本的目標是多少”的問題，杜的回答是：“這正是政府目前欠缺而下一步又需要明確的。”
100億減一個部門值不值？
1998年至2001年的機構精簡，是中國行政體制改革進程中力度最大的改革之一。當時的指標是：國務院直屬機構削減1.5萬人，地方政府則按40%的比例減；其中北京市政府最後的精簡指標達到了49%；全國有20萬～30萬機關人員被分流。
許多專家對這次改革的“成本問題”提出了不同的看法。
辛向陽研究員說，這次改革成本的準確數字無法提供，但政府支付的代價無疑是巨大的。如貨幣化“工齡買斷”、住房無償擁有、政府爲其中一大批人支付昂貴的學位深造費等等。
“如果花幾十個億人民幣減掉一個政府部門，從表面看機關人員是減少了，可支付如此大的成本代價值不值得？精簡機構的目標到底是人數還是費用？另外，機構、人員精簡後，他們原有的職能並沒有減掉，這是不是違背了轉變政府職能的改革初衷？”他建議，“改革的成本支出應該同改革成就一起寫進政府工作報告，讓全社會了解政府改革的行政成本和工作效率。”
《財經時報》獲知，就在去年中央政府決定將某事業單位“按照市場化原則推向市場”時，有關職能部門爲此花費了100億元人民幣的“改革費用”。
辛向陽認爲，把事業單位推向市場沒有錯，但支付這麼高的行政成本，原因在於“推”的方式有問題。“我們的政府職能部門在行政改革中依然沿用行政命令方式，做行政文章。”他批評說“形式主義的文章最好做”。
今年3月的全國人代會上，有代表提出關於“人大代表職業化”的建議，這表明中國的行政已由大衆政治向專家政治邁進。
基層政府債務之源
不計改革成本的形式主義、形象工程，其根源與目前的幹部考覈指標密不可分。
行政管理和政策研究專家毛壽龍教授接受《財經時報》採訪時說，從人事考覈指標體系看，上級政府考覈什麼，地方的財力、精力就投向什麼。而目前中國各級政府的考覈指標帶有明顯的“GDP化”傾向。
瀏覽各省級政府的網站不難發現，宣傳得最多的是反映與GDP有關的數字和投資、招商的增長數字。很多地方的市長、區長、縣長甚至都有明確的招商引資指標，指標的完成情況是衡量他們業績的重要內容。
毛壽龍說，地方政府的考覈指標有“業績指標”、“保底指標”等區別。例如GDP是業績指標，是否完成將直接影響當事人的職位升遷，因此各種投入就大；而公共衛生是保底指標，只需做到“不出事”即可；至於行政成本，目前還未納入幹部考覈指標。
辛向陽研究員提議，中國作爲發展中國家，現階段仍以發展經濟爲重點，但應該將行政成本納入政府考覈指標中，即將“業績等於GDP”調整爲“業績等於GDP減去發展成本”。
行政運行成本居高不下問題在基層政府開支中更爲突出。這些行政開支不僅是鄉鎮幹部的工資，會議費、接待費、小車費、電話費等辦公經費開支更大也更難控制。記者在做鄉鎮財政調查時發現，許多鄉鎮級領導甚至沒有“行政成本”、“運行效益”之類的概念，政府管理不算效益賬。
行政學專家毛壽龍認爲，基層政府行政成本高居不下，缺乏效益觀念是一個原因，更大的問題出在體制層面，即政府財政支出的行政化運作。
中國的行政制度規定，各級政府行政支出項目的設立、行政人員的工資標準都依據全國統一的行政管理制度，而不與地方財政收入掛鉤，於是出現了貧窮鄉鎮的幹部工資和財政支出甚至高於富裕鄉鎮的怪現象。而招待費、會議費等行政支出可以按國家統一標準列出，各種更講究的迎來送往佔去了地方財政支出的相當比重。
“中央級領導對迎來送往禮節的簡化，既爲地方政府樹立了榜樣，也爲地方政府減輕繁重的接待任務提供了制度化依據。”毛壽龍說。
目前，世界各國對政府的有效性都不太滿意，都希望通過變革尋求構建“廉價”政府。“不過，”毛教授補充，“要實現建立高效、廉價政府的最終目標，除了國家領導人‘從我做起’的榜樣效應，還必須將這些作風和理念制度化，即從領導人的自我改善達到全社會的制度保證。”
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