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在加強對省部級高官監督的過程中，應該主要靠制度，還是靠高官們的自律？這實際上又提出了另一個至關重要的命題——回到24年前的尷尬
經歷過“文革”惡夢的中國人，大概很難忘記，在改革開放之初，鄧小平面對積重難返的中國社會，所做出的一系列重要論斷和大膽選擇是何等的難能可貴：比如否定“文化大革命”；放棄以階級鬥爭爲綱的錯誤口號；重新評價毛澤東的功過是非；果斷地將黨的工作重點轉移到經濟建設上來等。這些今天看起來也許是很“正常”的事情，在當時的撥亂反正中是要冒很大風險的，隨時可能引來種種責難。
在鄧小平諸多的論述中，有一段出自他內心深刻感受的話，至今被許多中國人所牢記。這就是鄧小平1979年在《黨和國家領導制度的改革》講話中,針對毛澤東晚年犯錯誤的根源時所說的：
——我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。
——斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由於沒有實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了“文化大革命”的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。
——不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。
無可否認，這些年來，我們在制度建設方面已經取得了巨大成績，在很多方面，如市場經濟體制的制度框架、法律制度的建設等，都與鄧小平講這段話時已經不能同日而語。然而恰恰在鄧小平的論述直接所指的這個領域，我們似乎仍然面臨着尷尬：即在制度和人之間究竟應該如何選擇：是相信制度的作用，還是更相信高官們的自覺、自律？
比如說對諸如省委書記這樣重量級高官的行爲控制，究竟要不要建立嚴格、有效的監督制度？如果需要建立的話，什麼樣的制度對他們的權力行使才能真正起到一定的監督和制約作用？現行的監督體系爲什麼會在省委書記這樣的高官面前屢屢失靈？我們現行的監督制約體系中，究竟還有沒有使好人走向反面的東西？
制度與自律之間
這樣提出問題，並不是要否定現行的監督制度體系，而是說現有的監督制約制度不應該有明顯的“盲區”，或者存在着它不能企及的特權領域。如果是這樣的話，就意味着，在某些特定領域，事實上在制度和人之間，我們又回到了以往的老路上去了。
其結果就可能出現像鄧小平當年所講的在西方國家能夠解決的問題，而在我們國家則解決不了。這是一個多麼值得我們認真思考和對待的問題。
我們之所以要強調製度的重要性，並不是要否定人的自律、自覺的作用，而是說，在制度與人的自律之間，我們更應該注重制度，這纔像鄧小平所說的更帶有根本性、穩定性和長期性。如果我們對一些特殊的羣體如省委書記這樣的高官，把對他們信任和他們的自律提到了不適當的高度，形成了制度缺陷，就可能爲程維高、劉方仁這樣的腐敗分子，留下了腐敗犯罪的空間。
按照人性的一般原則，社會生活中的人，不管他的地位有多高，受的教育有多長，實際上他的行爲總是隨着環境的變化而變化的。人性中既有善的一面，同樣也存在着惡的一面。這正像西方的公共選擇理論中給出的道理一樣，就人的本質而言，每個人實際上都有自利性的傾向，他們稱之爲“理性經濟人”。
其含義是說，一個人在爲社會提供某種角色或服務的時候，不可能不考慮自身的經濟利益，對多數人來說，通常是在理性支配下追求自身收益的最大化。如果這些人擁有了公共權力的話，少數意志薄弱者就極有可能通過公共權力的行使，實現權錢交易，用公共權力在市場中尋找租金。這被西方普遍形容爲“權力尋租”。因此，西方學者得出的結論是：政府及其公共權力的行使者，一定要最大化地減少對政府對市場活動不必要的干預，更好地發揮市場自身的功能。否則就可能大大增加權錢交易的機會和可能。
這也是我們十分強調在對高官的監督中，一定要更注重制度而不是自律的重要原因。
政治體制上端改革的推進
按照現行的說法，中國的政治體制主要應該包括兩個大的方面：一是憲政體制、民主法治、政黨政治等屬於典型的政治層面的內容；一是政府治理、公共管理等屬於行政層面上的內容，也就是我們平常所說的行政體制。前者可以概括爲政治體制的上端；後者可以概括爲政治體制的下端。
應該看到，在過去20多年的改革開放中，我們不僅在政治體制的下端進行了不間斷的、大刀闊斧的改革，而且在政治體制的上端也進行了一系列有益的探索。但是兩者相比，似乎在政治體制下端的改革更有成效。比如在政府管理這個層面上，中國從1982年開始先後進行了5次大規模的行政體制改革，儘管每次改革的成效並不一定那麼大，改革也不可能有多麼徹底，但是這種不間斷的改革，使中國的政府管理與計劃體制下相比，已經發生了歷史性變化。從對政府工作以及對行政領導人的監督制約機制來看，如執政黨、人大、政協對政府工作的監督，司法機關的監督，依法行政的加強以及國家賠償法、行政複議法、行政訴訟法的出臺等，所有這些儘管還有許多不盡人意之處，但和過去相比，已明顯加強。
然而，在政治體制上端的改革，則顯得滯後。其中反映在諸如對省委書記這樣的重要官員的監督方面，至少還收效甚微，或者十分薄弱。這說明，在政治體制的上端我們不僅有很長一段路要走，而且在這些領域我們還必須依據中國的國情，進行大膽的探索。
在政治體制的上端，我們應該、也能夠靠中國人的政治智慧，在吸收人類政治文明優秀成果的基礎上，在保持社會主義政治制度、保持中國共產黨執政地位的前提下，探索出具有中國特色的、行之有效的監督制度。這既是中國社會全面發展進步的客觀要求，也是中國共產黨提出的立黨爲公、執政爲民的必然體現。否則，如何向中國老百姓交出一個解決省部級高官腐敗問題的滿意答卷？
有專家測算，中國從上世紀90年代以來，每年由於官員腐敗造成的直接經濟損失大約在9875億～12570億之間，大體相當於GDP的13.2～16.8%之間。而1999年全年挽救回來的經濟損失只有15億元，這還不包括在查處案件中大量的人力、物力和財力的花消，其監督成本之高，是非常驚人的。
國家經濟損失的天文數字與反腐成本的居高不下，告訴我們一個非常重要的信號，這就是要把有效的監督制度的確立，包括對省委書記這樣高官監督制度的設計，作爲政治體制上端改革的重要內容，堅持不懈地進行下去，這大概是我們未來的事業能否興旺發達的一個非常重要的標誌。
已經引起人們廣泛關注是，在新一屆黨中央領導下，一些具有探索式的監督制約制度正在逐步確立，如中央建立巡視員制度，派出省部高級官員對地方進行巡視，其主要對象是省裏的黨政主要領導人員；在全國人大，今年新設立了特殊的專職常委，並賦予他們重要的權力。儘管這些制度的可行性、功能、作用等，還有待實踐的進一步的驗證，但是這種探索本身是值得肯定的。它預示着，中國在政治體制的高端正在悄悄醞釀一場新的變革。
(稿件來源：中國《新聞週刊》2003年第34期，作者：汪玉凱，系國家行政學院公共管理教研部教授、北京大學博士生導師、國務院電子政務示範工程總體專家組成員)
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