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美國東部時間10月16日上午，聯合國安理會終於通過了僵持6個星期之久的伊拉克問題新議案。雖然圍繞着議案應該如何進行修改的外交拉鋸一直持續到投票之前的最後一刻，但議案竟然以15票一致通過的方式得以問世，未免讓人驚訝。
***新議案給足了美國面子
新議案之所以在安理會被擱置了6個星期，而且來來回回地讓美國改了二次，一個很重要的原因是國際社會希望藉此表達在伊拉克重建問題上的獨立聲音，同時，也是自伊拉克開戰以來一直心中窩火的法、德、俄、中等大國希望藉此“修理”一下美國，往反恐反得頭上一直冒火的布什政府兜頭澆一瓢冷水。聯合國祕書長安南，更是希望藉此機會在大國的協助下重整聯合國在伊拉克問題上的威望和作用，表現出了難得的對美強硬。9月初，美國媒體曾透露說，美國向安理會提出新決議、由安理會授權組織多國部隊幫助美國穩定伊拉克局勢的點子，就是德梅洛在8月19日的巴格達爆炸事件中被炸身亡之前安南向鮑威爾國務卿出的。這一消息，無疑讓安南臉上十分無光。爲此，10月5日，安南在新議案討論的關鍵時刻，曾挺身而出，親自解釋什麼是聯合國應該在伊拉克扮演的“重要角色”。
然而，當新議案在10月16日被通過的時候，我們看到最多的還是美國與安理會之間又達成了新的平衡。或許是安理會成員國已經對給予美國的壓力和讓美國作出的讓步感到滿意，或許是因爲安理會仍然難以擺脫美國的超級大國影響而必須知道自身力量的限制，也或許是因爲聯合國認爲新決議畢竟可以讓聯合國擴大在伊拉克問題上的作用、從而擺脫伊拉克戰爭以來在和美國角逐伊重建主導權上的頹勢，更或許是因爲決議本身就是大國之間新的交易與妥協的產物，總之，議案以全票通過了。甚至原來認爲可能會投反對票、至少是棄權票的敘利亞都投了贊成票。用一句俗話來說，真的是讓國際問題分析家有點“大跌眼鏡”。
美國近來對敘利亞態度不善。即便10月初以色列越界攻擊敘利亞境內的目標，打破了30年來阿以衝突只限制在巴勒斯坦境內的慣例，有可能觸發中東局勢新的惡化，布什總統都可以臉不紅、心不跳地說，以色列“有權維護本國的安全”。10月14日，美國衆議院還通過了要求對敘利亞進行外交和經濟制裁的決議。而且，在5月22日的1483號決議和8月7日的1500號決議上，敘利亞都投了棄權票。在這種情況下，敘利亞代表對1511號決議投支持票，要麼就是敘利亞希望借該議案和伊拉克問題穩定與美國的關係，要麼就是白宮給了敘利亞不對它作出新的強硬政策的承諾。這兩個原因之一，至少可以解釋此次敘利亞多少有點不同尋常的投票選擇。
15-0的投票結果，至少可以讓布什政府在外交上“喘一口氣”，有希望突破國際社會在援助伊拉克重建問題上回應寥寥的窘境；當然，也可以爲美國繼續保持重建主導權的同時“打聯合國牌”來避免一些新的政治與外交麻煩尋找機會。爲此，《華盛頓郵報》爲1511號決議的通過特別發表的報道指出，“15-0的投票結果是國務卿鮑威爾的重大外交勝利”。
***新議案背後的故事：權力的新組合？
富有戲劇性的不僅是新議案的投票結果，還有議案的內容。1511號決議並沒有採納10月14日法德俄三國提出的設立“時間表”的修正案。對給予伊拉克臨管會的一些“主權性”權力實際上也是象徵性的，例如，新議案規定在2003年12月15日之前，臨管會應向安理會報告憲法起草完畢和準備舉行大選的時間。既然“時間表”是過去6個星期中三大國一致的要求，也是新議案擱淺的“瓶頸”，爲什麼未能實現的情況下新議案就被放行、而且還被“放行”得如此順暢呢？要回答這個問題，我們還必須看一看議案通過的戲劇性過程。
決定1511號決議命運的時刻其實直到投票之前才真正出現。10月16日上午，法德俄三國領導人，普京、希拉剋和施羅德特別舉行了45分鐘的電話會議，協調了各自的立場。而當時這三位國家領導人的位置是：普京在馬來西亞參加與穆斯林國家的首腦會議，希拉剋和施羅德則在布魯塞爾參加歐盟首腦會議。目前並不清楚他們三人在投票之前的45分鐘電話會議具體說了什麼，但投票卻是這三國首腦的臨時電話磋商後纔開始的。總結起來說，三個因素決定了1511號決議現在的格局。
一是美國多少做了讓步，讓美國繼續讓步的討價還價直到10月15日晚上還在安理會進行着。美國代表內格羅蓬特表示，15日晚上美國還作出了三個“最後一分鐘”的妥協。這就給大國彌合分歧有了起碼的基礎。特別是面對布什政府目前因爲伊拉克政策而內外交困的情況下，各大國無意一直糾纏下去，讓已經在國內政治中處於危機邊緣的布什政府“雪上加霜”；與此同時，爲了伊拉克局勢的早日穩定，爲了維護安理會內部的大國合作，切實加強聯合國在伊拉克問題上的作用，通過新議案畢竟代表着合理解決伊拉克問題的正確方向。爲此，中國也發揮了“穿針引線”的作用，積極促成在反應國際社會意見的基礎上安理會通過新決議。
二是俄羅斯充當了主要的“交易拍板人”的角色。10月16日法德俄三國首腦的電話會議中，普京顯然做了希拉剋和施羅德的工作。而美國也是在安理會的“議案政治”中，竭力拉攏俄羅斯，分化了原來意見最堅決的法德俄三國聯合，孤立在新議案問題要求美國做進一步修改意見最堅決的法國。普京總統的這一政策變化，被《華盛頓郵報》評爲是安理會內部“權力的新組合”，對最終說服法國和德國起了關鍵性的作用。其實，10月16日投票的前幾天，媒體就傳出了俄羅斯最大的石油公司——尤科斯公司將參與伊拉克油田重建和開發的消息。普京政府一直在謀求美國能夠同意俄羅斯繼續享有在薩達姆政府時期所獲得的石油開採和出口方面的特權。
三是國際社會確實希望聯合國能在伊拉克問題上更加有所作爲，希望伊拉克局勢早日穩定，更希望美國的軍事佔領能早日結束。1511號決議的結果，反應了安理會總體上在伊拉克問題上所採取的“向前看”的務實主義路線。
***美國能從新決議中“撈到”什麼？
儘管如此，1511號決議對美國來說依然是“苦樂參半”。由於主要國家在議案通過的同時隨即表示了強烈的保留，1511號決議並非能像美國想象的那樣可以“受益”。
法德俄三國在安理會表決之後隨即發表共同聲明，對1511號議案未能給聯合國在伊重建進程中分配更加核心角色以及沒有規定美國結束軍事佔領的時間表而深感失望。三國聯合聲明中還指出，即便1511號決議通過了，三國仍將不能肯定是否會向伊拉克重建派遣軍隊或者作出物力方面的幫助。投了贊成票的巴基斯坦代表更是在會後直接表示，巴基斯坦不會爲擬議中聯合國組織多國部隊派兵。德國常駐聯合國代表普魯格則直接了當地說，1511號決議“浪費了”應該清楚規定伊拉克主權過渡必須加速的機會。
雖然美國根據新議案仍然能夠保留駐軍和實際控制從憲法產生、選舉直到成立穩定的政府，而且時間表還是控制在美國手中，但安南祕書長和安理會對伊重建進程的實際影響力確實有了新的提高。而且，決議的執行過程，聯合國的態度也將很大程度上決定美國到底能從決議中“撈”到什麼。爲此，美國《紐約時報》在評論倒是顯得很中肯，它表示，“現在還並不能肯定，新決議在爲美國贏得超越現有承諾的派兵人數和財政支持方面，能產生多大的效果”。
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