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《中國共產黨黨內監督條例》正在緊張制定中，將於年內正式公佈實施。
該《條例》於十六大結束後即開始醞釀。今年初，中共中央紀律檢查委員會正式着手起草。目前《條例》已基本成文，並已經中共中央政治局常委會討論。
尋求黨內反腐利器
中共中央黨校黨建部教研室主任高建民認爲，《條例》的制定意味着中國反腐的方向轉變。之前，中共的黨內監督基本無章可循，反腐重點集中於三點：號召廉潔自律、查辦大案要案以及糾正行業不正之風。《條例》的出臺將使黨內監督有法可依。
中央社會主義學院副院長甄小英認爲，由於黨員幹部所擁有的權力是爲公衆提供服務的，因此，黨內監督實際是通過黨內的組織和黨員個體，對擁有權力黨員行使權力的過程進行監督，其主要內容包括專業監督機構，即紀委的監督、黨組織對黨員個人的監督、上級對下級的監督以及下級對上級的監督等。此外，黨內報刊所進行的輿論監督同樣也屬於黨內監督的範疇。
"實際上，黨內監督的加強，歸根到底就是要進行黨內民主的變革。沒有民主，就談不上監督。"甄小英說。
具體而言，“《條例》需要把基層黨員所應該擁有的知情權、參與權、監督權、求助權等規範下來，特別強調黨員的民主權力，使下情上達的渠道暢通。”甄小英說。
最關鍵是對一把手監督
原西藏自治區第一書記、第二炮兵副政委陰法唐中將向《財經》記者表示："黨內監督，最關鍵是對一把手的監督。"
1995年後，陰法唐曾受命先後對中國20多位省部級幹部進行過考查。其中，1999年陰法唐率中央"三講"巡視組在河北巡視時，發現了原河北省委書記程維高的問題並向中央彙報，此舉直接導致程維高最後被處理。
正是在這一系列的考查過程中，陰法唐發現在現行制度安排中，黨內對各級黨委一把手的監督極其薄弱。
在現行監督體系中，紀委是身負最主要監督職能的機構，但紀委接受雙重領導，“以省紀委爲例，其業務上受中紀委領導，重大案件向中紀委彙報，但省紀委同時歸同級黨委領導，一個案件能不能立案，向不向上彙報，彙報到什麼程度，都得向同級一把手彙報。"高新民說。
陰法唐進一步說：“省紀委書記基本上都是省委常委，在這個體系中，他要接受書記的領導，怎麼可能對一把手形成監督？”
在程維高案中，扳倒程維高的重要人物之一——原河北省紀委書記劉善祥正是在揭露程維高的問題時，被程搶先一步"因病安排提前退休"。
而另一條線上，舉報程維高問題的原石家莊市建委幹部郭光允曾一度被以“誹謗罪”處理，程的理由之一，便是郭光允曾寫信給河北省紀委、省檢察院等單位反映問題。而程維高認爲：把控告信發給能管住他的機關和領導人叫“上告”，發往管不住他的機關和負責人則叫“散發”。因爲省紀委、檢察院等都不屬於管得住程的部門，因此，郭光允的行爲被程稱爲“誹謗罪”。
程維高這一邏輯，在相當程度上反映出對一把手監督不夠有力的現實。高新民認爲，在現行的監督體制中，監督的空當比較多。比如縣一級，由省監督有困難，只好同級監督。"但這樣一來，縣裏面既沒有管理他的權力，又要管理和監督他，不可能起太大的作用。一是下對上，基本上沒法監督；再一個對同級一把手，也沒法監督。"
巡視制和紀檢機構垂直領導
有鑑於此，《條例》在起草過程中，力求在制度上能夠有所突破。
高建民介紹，對如何加強黨內監督目前有三種觀點——
其一，維持現行的監督體制，監督部門受同級黨委領導。持這一觀點者認爲，目前查辦的大案要案，事發時間大部分是在市場經濟建立健全初期。而目前，隨着市場經濟規則的逐步完善，可供腐敗的機會越來越少。最終，等經濟體制改革徹底完成，黨內監督依靠外部的體制規則即可；
其二，黨內監督機構獨立，脫離同級黨委的領導，並與同級黨委互相監督。高建民認爲，假如按此觀點變革，需要的是一個非常龐大的體制性變化，費時費力，且效果未必會好；
其三，進行局部監督機制改革。這一方案，近幾年來中紀委一直在進行實際操作。其核心內容包括巡視制和對國務院各部門紀檢機構進行垂直領導。巡視制是指由中紀委、中組部組成成巡視小組，對全國31個省市自治區領導進行巡視，每個地方巡視時間爲三個月。據稱，《條例》將把巡視制度進一步制度化。
巡視制是指由中紀委、中組部組成巡視小組，對31個省市自治區領導進行巡視，每個地方巡視時間爲三個月。兩年前，中紀委、中組部已經展開了這一工作。而今年，中央紀委常委會、中央組織部部務會研究決定，在已經取得的經驗基礎上，繼續加大巡視工作力度。
據瞭解，巡視的內容是按照《中國共產黨章程》和黨內有關規定要求，對省級領導班子及其成員進行四個方面的監督檢查：對貫徹執行黨的路線方針政策的情況進行監督檢查；對貫徹執行民主集中制的情況進行監督檢查；對選拔任用領導幹部的情況進行監督檢查；對貫徹落實黨風廉政建設責任制和廉政勤政的情況進行監督檢查。此外，巡視組還在各地通過列席省裏的有關會議、開展調查研究和召開座談會等方式，廣泛聽取幹部羣衆的意見和反映。
有消息稱，《條例》將會把巡視制度進一步制度化和規範化。
讓監督權迴歸基層
"罷免"是《條例》中極有可能出現的一個詞彙。在《條例》起草過程中，起草人員曾希望在黨內啓動罷免程序--一旦有一定數量的黨委委員對某一領導幹部提出不信任，可直接免除其職務。
但由於此舉和現行的幹部任免制度存在衝突，最終可能形成的結果是，一定數量的黨委委員將不信任提交後，依舊由幹部的任命部門，即組織部門對幹部進行免職處理。
高新民認爲，如果能形成真正意義上的罷免制度，最大的好處在於杜絕問題官員異地做官的現象。目前，官員如在任上犯錯，時隔不久往往會被調至另一個崗位繼續做官。
《條例》可能有所突破的另一個方面是黨代表大會常任制。
在現行體制中，黨代表並非常任制，黨代表大會也不是常設機構，往往在黨代表大會開過之後，黨代表的作用就不太明顯了。
黨代表常任制的做法雖然近年纔在一些地方試行，但它的提出卻可追溯到黨的"八大"。鄧小平在黨的"八大"所作的《關於修改黨的章程的報告》中，第一次系統地提出和闡述了黨的代表大會常任制問題："就是把黨的全國、省一級和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣。"他還提出："代表由於是常任的，要向選舉他們的單位負責，就便於經常地集中下級組織的、黨員羣衆的和人民羣衆的意見和經驗，他們在代表大會會議上就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關的工作。"
正是延續了鄧小平的這一思想，十六大報告明確提出：“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”
實行黨代表大會常任制後，監督機構、黨委會互相監督，同時都向黨代表大會負責，發生意見分歧，黨委和監督機構開聯席會議解決，或者提交黨代表大會解決。這時，黨代表大會常任制就顯得極爲關鍵。
浙江台州的椒江區，是全國最早進行黨代表常任制試點的地方之一，至今已有15年時間。其主要制度框架，一是黨代表大會實行年會制，大會結束後，每年還召開一次黨代會年會；二是黨代表實行常任制，在閉會期間仍舊開展活動發揮作用，一改原來大會結束後黨員代表身份自然消失的狀況。此外，椒江區還取消了區常委會制度，實行委員會制度，由全委會直接負責閉會期間黨的工作。區委設有黨代表聯絡辦公室作爲常設機構，負責組織、協調黨代表的各項工作。
除了每年的年會外，“黨聯辦”負責定期召開代表團會議，組織黨代表進行考察。從統計材料上看，截至2002年底，"黨聯辦"組織了93個專題調研，收集意見和建議3010條。"很多意見提出來，修正了一些重大決策失誤。"椒江一位幹部這樣說。
在甄小英看來，代表常任制實際就是一種權力的迴歸，“因爲黨內的權力主體是黨員，但目前黨員什麼作用都體現不出來，尤其是到了基層。”而常任制的最大好處在於代表來自四面八方，可以更多地反映黨員的意志。“基層黨員的意見，將會對領導幹部形成真正的監督。”甄小英認爲，這種監督並不僅僅體現在幹部出現腐敗問題時，更應該體現在防錯糾錯機制上。“因爲，在目前的體制中，一把手作出的決策一旦失誤，很難有另外的力量阻止他。”
甄小英預言，《條例》的出臺，對黨內反腐工作而言，將是一個進步，對各級領導幹部將產生相當的威懾力。
但即便在黨內建立了巡視制、罷免制和代表常任制，依然是黨內的監督制度。高新民認，反腐工作的關鍵還是整個國家體制的建立健全。如果國家的司法獨立，在立法、執法環節能夠保證有效監督，則政黨內部就不需要太強的監督。
“因爲來自外部的監督已經足夠了。”高建民說。
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