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新一屆政府成立近一年以來，已經召開了39次常務會議，而沒有召開一次總理辦公會議。這意味着，高層決策過程向着規範化、制度化又邁進了一步。
人們注意到，從2003年3月溫家寶主持召開國務院第一次全體會議起，原來熟悉的總理辦公會議，就沒有再在新聞中出現。
總理辦公會議原爲碰頭會
作爲中央人民政府的國務院，是中國最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關，它由總理、副總理(若干人)、國務委員(若干人)、各部部長、各委員會主任、審計長及祕書長組成。
國務院，具有憲法賦予的“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發佈決定和命令”；“規定各部和各委員會的任務和職責，統一領導各部和各委員會的工作，並且領導不屬於各部和各委員會的全國性的行政工作”等18項職權。
因此，國務院會議做出的決策，與最廣大民衆的切身利益息息相關。
事實上，1954年《憲法》只規定了“總理領導國務院的工作，主持國務院會議”，並未就國務院會議的具體形式做出規定。1975年和1978年《憲法》則未對國務院會議形式作任何規定。現行的1982年《憲法》是這樣規定的：“總理、副總理、國務委員、祕書長組成國務院常務會議。總理召集和主持國務院常務會議和國務院全體會議。”
1982年底開始實施的《國務院組織法》第四條表述得更爲明確：“國務院會議分爲國務院全體會議和國務院常務會議。國務院全體會議由國務院全體成員組成。國務院常務會議由總理、副總理、國務委員、祕書長組成。總理召集和主持國務院全體會議和國務院常務會議。國務院工作中的重大問題，必須經國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定。”
也就是說，法定的國務院會議，是指國務院全體會議和國務院常務會議。
雖然總理辦公會議並未在法律上清晰界定，但大概從上個世紀五六十年代開始，總理辦公會議就一直存在。
據國家行政學院公共領導教研部教授汪玉凱介紹，總理辦公會議的產生，最初是出於工作方便的考慮，國務院領導臨時決定碰碰頭、通通氣，就一些具體的工作問題進行磋商。
隨着時間推移，它逐漸演變爲對重大問題進行決策。
近年來，很多與國計民生有關的重大決策，都是在總理辦公會議上拍板的。例如，1994年，國務院第44次總理辦公會批准了三峽工程籌資方案；2001年6月20日，國務院第105次總理辦公會討論了青藏鐵路建設方案，同意該項目開工報告；2002年10月9日，國務院總理辦公會，批准了丹江口水庫大壩加高工程的立項申請，要求抓緊編制丹江口水庫庫區移民安置規劃。
汪玉凱認爲，既往的總理辦公會議與常務會議在議事內容上重合，沒有明確的劃分，實際上常常取代了常務會議。
更嚴肅更規範的高層決策
2003年3月19日，國務院召開第一屆常務會議，對本屆國務院領導的工作做了分工，並研究部署了當前需要抓緊做好的七項工作；2004年2月11日，國務院召開常務會議，研究部署當前防治禽流感工作。
在不到一年時間，新一屆政府已經召開了39次常務會議，召開常務會議的次數遠遠超過往屆政府，並且，會議的具體內容與往屆政府的總理辦公會議並無性質上的區別。
“區別主要在與會人員的確定性上。”毛壽龍說，國務院常務會議較總理辦公會議，有更固定的參與人數，除法律明確規定的總理、副總理、國務委員、祕書長外，涉及的部長等其他人士也要列席，而總理辦公會議的與會人員範圍往往不確定。
因此，常務會議體現了決策的嚴肅性，有助於政治生活的制度化。
汪玉凱表示，我國的國務院是世界上最有代表性的幾種政府組織形式之一，雖然我國《憲法》規定“國務院實行總理負責制”，但《憲法》同時也規定了“國家機構實行民主集中制的原則”，總理負責制下還輔以全體會議和常務會議的民主形式。
因此，國務院實際上是首長負責制與合議制相結合的一種政府組織形式，這也就是爲什麼重大決策要通過全體會議或常務會議，而不能由少數人進行決策的原因。
中國政法大學法學院院長馬懷德認爲，會議制度作爲行政管理的重要組成部分，具有重要的地位。西方很多國家有專門的《會議法》，對於會議的具體程序都用法律來加以規範。
更多地通過常務會議來進行高層決策，在毛壽龍看來，將有利於總理更好的實施領導，使國務院的決策更加穩定——我國《憲法》明確規定“總理召集和主持國務院常務會議和國務院全體會議”，在總理缺席的情形下，不會召開常務會議和全體會議。而總理辦公會議的召集和主持則可以在總理外出時由他人代替。
新一屆政府的議事規則
專家普遍認爲，新一屆政府在議事規則的規範上，作了努力，這主要體現在2003年3月21日通過的《國務院工作規則》上。
《國務院工作規則》有專門的三章，用來強調新一屆政府工作的三項基本準則：實行科學民主決策，堅持依法行政，加強行政監督。
溫家寶也在各種場合多次強調，本屆政府履行職責，要嚴格執行《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國國務院組織法》。
新一屆政府還強調，涉及國民經濟和社會發展的重大問題，要組織跨學科、跨部門和跨行業的專家研究論證；並完善重大決策的規則和程序，建立領導、專家和羣衆相結合的民主決策機制。
“現在的情形是，一些重大決策，國務院會先與民主黨派、人民團體座談，再找專家學者進行諮詢。這些已經開始逐漸制度化了。”毛壽龍認爲，科學民主決策是現代議事規則的題中應有之意。
議事規則的變化不僅僅在國務院有所體現，自2003年11月16日中共十六屆中央政治局委員第一次全體會議起，中共中央政治局會議的召集時間和主要內容，開始對外公佈。在十六屆三中全會的議程上，也第一次明確提出由中央政治局向中央委員會“報告工作”。
九鼎公共事務研究所研究員張祖樺認爲，所有這些轉變，和新一屆黨政領導的施政風格有很大關係。
但也有專家建議，目前對議事規則還應進一步規範，比如《國務院工作規則》的全文應該對外公佈，並且其制定應該通過全國人大。議事的程序，也應更加透明，有詳細、明確的法律規定。
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