中國民政部區劃地名司司長戴均良在接受香港文匯報專訪時透露,中國行政區劃改革的總體思路可能是“縮省並縣,省縣直轄,創新市制,鄉鎮自治”,而增設直轄市一事只是理論研究與探討,近期可能性不太大,並未到操作層面。
報道說,中國行政區劃改革規劃今年將正式激活,未來兩年,民政部等有關部委將對此進行專題調研,改革方案料於2005年完成。此項改革規模之大、範圍之廣、影響之深無異於對中國現行行政區劃體制動一場大手術。新規劃將決定中國未來數十年的行政區域佈局,是關乎中國政治、經濟全局的重大戰略。
戴均良指出,中國行政區劃改革的總體要求,應該是在保持相對穩定的前提下,與整個國家發展戰略相配套,適應經濟社會發展需要逐步進行。總體思路可能是:縮省並縣,省縣直轄,創新市制,鄉鎮自治。
其中,創新市制是重點,主要內容應包括:通過增設直轄市逐步劃小省份;通過市縣脫鉤、改革市管縣體制,減少行政管理層次;通過增設縣級市適應農村剩餘勞動力轉移的需要,承接大部分農村向城市轉移人口,並調動地方發展和競爭的積極性,激發縣域經濟發展活力。
撤併鄉鎮是行政區劃改革重要舉措之一。民政部自1999年起推動撤併鄉鎮工作,目前已有25個省完成,共撤併鄉鎮7196個。今年還有6個省、自治區實施這項改革,撤併比例在15%左右。另外,另有部分省市小規模撤併工作今年也將進行,全國撤併鄉鎮工作預計今年基本完成。接下來,中國還將對規模過小的市、市轄區、縣進行適當調整。目前全國20萬人口以下的縣、市轄區有720個,其中10萬人以下的有314個,除少數邊疆地區的市、市轄區、縣不做變動外,其它地區符合撤併要求的行政區域都應推進這項改革。
中國現行行政區劃建制一般有四個層級,即省→市地州→縣→鄉鎮,而西部少數邊遠山區在縣與鄉鎮之間還設有縣的派出機構——區公所,東中部地區的一些鄉鎮則在鄉鎮與村之間設管理區或辦事處,形成了五級管理層。管理層次之多,居世界之首。戴均良指出,有些省已經具備了直接領導縣的條件,地級管理層可以逐步撤銷。目前福建、江蘇、浙江以及湖北等省已經激活了試點改革,探索性地賦予縣以地級市的管理職能,收到良好效果。
分省、縮省一直是學術界爭論的焦點問題。戴均良認爲,省的規模過大,既不利管理,對國家長治久安也沒好處。從中國國土面積和人口考慮,中國設50個左右省級政區比較合理。戴均良同時強調,縮省雖然有必要,但一定要等政治環境、經濟發展水平、基礎設施建設等各方面條件成熟時纔可以進行。從中國目前國情出發,重新進行大規模分省不現實,既會影響社會穩定的大局,又會在一定程度上加大行政管理成本。
另外,面對升格直轄市的誘惑,內地很多經濟發達城市均躍躍欲試。深圳、大連、青島等市將被升格爲直轄市的說法在坊間流傳已久,近來呼聲漸高。戴均良指出,經濟指針並非唯一條件,增設直轄市應考慮三方面因素。
一是區域佈局要合理,新直轄市應該是大的區域裏的首位中心城市,有足夠發展空間。應與原有直轄市有一定距離,否則浪費資源、增加內耗,抵消和減弱中心城市的輻射功能。
二是人口不宜少於200萬人,否則難以形成區域政治中心的地位,這是一個城市經濟社會效益的基礎。
三是應有較強的經濟實力,經濟總量應高於全國大城市平均值,財政至少能夠自給自足,這也是保障中央財政調控能力的要求。
一般情況下,這三個條件全部具備才能設立直轄市。此外,如因政治、經濟或軍事的某種特殊需要,具備其中一項條件的城市也有可能升爲直轄市。
戴均良指出,中國現行行政區劃改革和完善的方向是調整幅度、減少層次、增強活力。而增設直轄市無疑是劃小省份、減少層次的最佳模式。據有關統計,從總體上看直轄市的發展速度不僅快於省轄市,而且也大大快於省。如直轄市的GDP是省的平均數的3倍以上。
然而,中國作爲全球人口最多,面積第三的大國,一級政區的數量與其它國家相比明顯偏少。如果中國一級政區目標定位在50個左右,那幺在現有基礎上就可再設16個省級政區。從區域經濟中心佈局考慮,最少的方案也要增加4個直轄市,即在東北地區、華中地區、華南地區和西北地區各設一個直轄市。
戴均良說,增設直轄市可採取分步實施、逐步到位的方案,即整體規劃全國省級政區佈局和直轄市佈局,成熟一個設立一個,條件好的副省級市可先行一步。同時,從劃小省區的戰略需要出發,在地廣人稀的西中地區也可培育大中城市,特別是省會以外的特大城市。
今年44歲的戴均良,自90年代中期參與中國行政區劃高層管理工作,長期致力於城市發展和地方行政體制研究,是這一領域知名的中青年專家。
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