|
行政許可法作爲我國行政程序立法的一項重要組成部分，從立法調研、起草到審議、通過，始終受到國內外的普遍關注。
基本過程
據參與法律起草的中國社會科學院法學研究所周漢華研究員介紹，全國人大常委會法工委從1996年着手行政許可法的調研起草工作，形成了《行政許可法(徵求意見稿)》。九屆全國人大常委會將行政許可法列入立法規劃，確定由國務院提出法律草案。據此，國務院法制辦結合國務院部門行政審批事項，從2000年初開始行政許可法的起草、調研和論證工作，就起草這部法律涉及的主要問題，徵求了地方人民政府、國務院部門、專家學者的意見。在此基礎上，起草了《行政許可法(徵求意見稿)》，於2001年7月印發各界徵求意見，召開3個座談會，聽取國務院部分部門、一些地方人民政府和專家學者的意見；幾次召開國內外專家參加的論證會，研究了美國、德國、日本等國的行政許可制度。經反覆研究、修改，形成了《行政許可法(草案)》。該草案經2002年6月19日國務院第60次常務會議討論通過，於2002年7月5日提請全國人大常委會審議。
九屆全國人大常委會第二十九次會議於2002年8月23日首次對《行政許可法(草案)》進行了審議，隨後，九屆全國人大常委會第三十一次會議、十屆全國人大常委會第三次會議、第四次會議又進行了三次審議。新一屆全國人大常委會十分關注行政許可立法，並再次將行政許可法列入今年的立法規劃。十屆全國人大常委會第三次、第四次會議連續對這部法律草案進行審議。在審議過程中，常委會組成人員認真負責，踊躍發表意見。2003年8月27日，《行政許可法》由十屆全國人大常委會第四次會議審議通過，共8章83條，自2004年7月1日開始實施。《行政許可法》的制定歷時七年，全國人大常委會先後四次審議，其時間之長，討論次數之多，改動幅度之大，參與面之廣，在我國近年來的行政法立法中是非常少見的。
出發點在於防止腐敗
凡在企業工作過或是做過生意的人，都一定體會過“行政許可”或“行政審批”的滋味兒。哪怕只開一個小賣部，也要跑好幾個部門，蓋好多個公章。要是開個大一點的公司，手續就更多了。如果僅僅是跑跑腿倒也罷了，關鍵是有些部門不是你去了就能辦成事的，有些公章不是你想什麼時候蓋就能蓋上的。聽說過“門難進，臉難看，事難辦”嗎？此之謂也；聽說過“政府權力部門化，部門權力利益化”嗎？此之謂也；聽說過“權力尋租”嗎？此之謂也……
權力本來就天然地具有自我擴張的傾向，如果它再與利益結合起來，那就更爲可怕，在這方面，印度的教訓最爲深刻。在相當長的時期內，印度政府對市場活動實施超級管制，樣樣要許可，事事要審批，行政權力的無處不在爲貪污腐敗造就了肥沃的土壤。走市場經濟之路，卻又要讓行政官員過左審右批的癮，所謂“印度道路”幾乎讓印度的經濟窒息——這也正是印度遲遲沒有富強的根本原因。經濟的瀕於崩潰，終於讓該國猛醒。1991年始，印度政府改革廢除了許可證，開放了市場，從而使經濟重新恢復了活力。此後，該國經濟迅速回升，發展速度直逼中國。
不少專家認爲，我國政府對市場的管制雖然不能與當年的印度相提並論，但行政審批的過多過濫，也是目前我國行政管理體制中的嚴重弊端。有些地方打着“規範市場”、“加強管理”的旗號，動不動就規定新的行政審批事項。自2001年起，以大幅削減行政審批事項爲主要內容的行政審批體制改革在全國啓動。2002年10月，國務院一口氣宣佈廢止了第一批的789項行政審批項目。今年2月，第二批406項行政審批權被削減，另將82項行政審批項目移交行業組織或社會中介機構管理。然而，就在舊的行政審批權被大量削減的同時，一些新的行政審批卻又在產生……
《行政許可法》就是針對上述種種積弊而來，它不僅規定了行政許可設立的原則，還大大提高了設置行政許可的“門檻”，嚴格限定了有權設置行政許可的主體資格。根據規定，連國務院所屬部委都無權設置行政許可，省級政府也只能設置臨時性行政許可。
基於這樣一種現狀，一位參與起草的人士坦言：防治行政許可過程中的腐敗問題是制定本法最基本的出發點。曾參與起草工作的國務院法制辦副主任汪永清也說，現在班房裏頭的那些所謂的“腐敗分子”，據瞭解絕大多數都是因爲行政審批而出的事；因此，這部法律把規範行政許可的設定和實施作爲出發點，以達到從根本上、制度上來防止和治理腐敗的目的。行政許可法絕大多數條款都是爲了防止行政機關在設定和實施行政許可當中可能出現的問題。
旨在規範政府行爲
行政法都是對政府行爲限制之法。這句法學界流行的話再一次在行政許可法的出臺上得到印證。
周漢華研究員在談到起草中的爭論時也說，針對現實生活中行政審批氾濫的情況，起草工作中重點討論了政府應該管哪些事情，哪些事情不應當管。對應當管的事，什麼事項應當通過設定行政審批來管，什麼事項不應當通過設定行政審批來管；對不應當設定行政審批的事項，在哪些領域、什麼條件下采取哪些替代方式。爲研究這些問題，國務院法制辦研究司曾與我院《法學研究》編輯部召開“政府規制與行政審批制度改革研討會”，爲起草《行政許可法》進行了有益的學術探討和理論準備。
對於哪些事項可以設定行政許可，《徵求意見稿》採用了能具體列舉的儘量列舉，列舉不完全的用兜底條款概括規定的方式。《徵求意見稿》第13條規定了12種可以設定行政許可的事項。但由於這些列舉並不周全，並且對列舉的某些事項是否應該設定行政許可尚有不同意見，《草案》採用了對可以設定行政許可和不得設定行政許可的事項都作原則性規定的方式，不具體加以列明。在全國人大常委會審議階段，這種概括性規定的弊端同樣受到了各方面的批評，被認爲含義不明，無法操作。主導的意見認爲，應該明確規定不得設定行政許可的事項，除此之外的不必規定，因此應該取消《草案》第13條的規定。最終通過的《行政許可法》第12條集中規定了可以設定行政許可的六種情況，其中，除了第六種是兜底條款以外，其他五種實際上是將《草案》中行政許可的設定範圍與五種不同類型的許可的適用範圍進行了合併，並以五種許可的適用範圍來確定行政許可的設定範圍。對於哪些事項不得設定行政許可，爭論與改動要小得多。在起草工作中，始終貫徹了個人自治優先、市場優先、自律機制優先與事後機制優先等原則。最終通過的《行政許可法》第13條明確規定，可以設定行政許可的事項，也並不都必須要設定行政許可。凡是公民、法人或其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，行政機關採用事後監督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設行政許可。行政許可法第13條的規定，可以說是對近年來我國立法經驗的一次科學總結，它不但對以後的行政許可設定工作具有規範意義，而且對我國整個立法工作的科學化也具有重要的指導意義。《行政許可法》對許可設定權的規定，尤其是對行政立法權的規範與限制，應該說超出了《行政處罰法》與《立法法》的規定，達到了近年來行政法立法的高峯。《行政許可法》的這一立法思路，必將對我國行政立法的未來發展方向，產生意義深遠的影響。
在法律草案的三審過程中，國務院爲了配合法律實施，已經公佈了兩批被取消的行政許可事項。近期公佈的婚姻登記條例和三十條公安便民措施也是政府爲進一步縮小行政審批範圍所作的努力。
行政許可法的出臺，被一些專家譽爲我國“政治文明建設的又一座里程碑”，表明我們的政府正加速從管制型向管理服務型轉變。它的頒佈、施行，將對推行依法行政，從源頭上預防和治理腐敗等方面產生積極的影響和作用，必將給行政機關轉變政府職能帶來一次革命性的變化。
|
