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本月8日，八國集團再次成爲世人關注焦點，其首腦會議正在美國佐治亞州舉行，並主要圍繞當前突出的伊拉克問題及油價趨高不下的狀況進行磋商。近年來，八國集團在國際事務中的作用逐漸增大，有成爲“超級聯合國”的趨勢。梳理其發展脈絡、瞭解其面臨的問題以及分析其未來地位和作用對於中國參與國際格局及大國關係的博弈具有重要意義。
一、八國集團的由來
所謂八國集團，指的是西方七大工業國美、英、法、德、意、加、日加上俄羅斯。嚴格地講，它並非一個嚴密的國際組織，俗稱爲“富國俱樂部”。在8個國家裏，除俄羅斯之外的7個國家是核心成員國，也就是以前的七國集團。
20世紀70年代，主要資本主義國家的經濟形勢一度惡化，接連發生的“美元危機”、“石油危機”、“佈雷頓森林”體系瓦解和1973-75年的嚴重經濟危機把西方國家弄得焦頭爛額。爲共同解決世界經濟和貨幣危機，協調經濟政策，重振西方經濟，1975年7月初，法國首先倡議召開由法國、美國、日本、英國和西德5國參加的最高級首腦會議。
同年7、8月間舉行的歐安會最後階段會議上，5國代表經過協商，同意召開西方主要工業國最高級會議，指出首腦會議議程“涉及世界經濟危機的所有經濟問題”。9月底，5國最高級首腦會議籌備小組成立。10月初，在紐約舉行的籌備小組會議決定邀請意大利參加。同年11月15-17日，第一次會議在法國的朗布依埃舉行。
1976年的第二次會議在波多黎哥首府聖胡安召開，加拿大總理應邀出席了此次會議。會議還確定了每年一次的首腦會議輪流在各參加國召開，時間都在7月。此後由法、美、英、西德、日、意、加主要西方工業國家參加的最高級首腦會議通稱爲西方七國集團首腦會議。
1991年7月，七國集團首腦會議第17屆會議在倫敦舉行。當時的英國首相梅傑作爲東道主邀請前蘇聯總統戈爾巴喬夫前往倫敦，以客人身分與7國領袖見面，但無權出席會議。蘇聯解體之後，俄羅斯總統葉利欽成爲七國首腦會議的“客人”或稱“觀察員”。但直到1994年7月，在那不勒斯舉行的第20屆首腦會議上，俄羅斯才獲准參加政治問題的討論，但仍然被排斥在關鍵會議的大門之外。從那時候起，這種“7+1”的模式一直保持到1997年第23屆首腦會議上，這次會議除了一個小時的專門討論財政金融問題的會議俄羅斯不參加之外，葉利欽和西方七國首腦一起討論了全球的政治和經濟問題。1998年在德國科隆舉行的第23屆首腦會議上，最終結束了“7+1”模式，俄正式成爲會議的全權成員，八國集團首腦會議宣告定型。
二、發展現狀
自1975年至今近30年的發展中，八國集團的發展出現了幾個引人注目的變化：
(一)議題不斷擴大。
八國集團關注的議題從最初經濟問題擴大到政治、安全、全球性問題領域，力圖統攬重大問題。(1)1975—1982年，該集團主要在金融、經濟政策開展合作，在解決能源、貨幣危機方面發揮獨特作用。(2) 1982—1988年，開始對全球政治問題給予更大關注。標榜“民主”，倡導和平演變，意識形態色彩濃厚。(3)1988—1994年，冷戰結束後，該集團關注前蘇聯東歐國家的民主轉型和市場經濟，議題迅速擴大。(4)從1994年到現在，開始關注全球化引起的諸多議題。既有宏觀經濟政策協調、就業、中小企業發展、亞洲金融危機、全球貿易談判問題等經濟議題，也有地區安全、人權、移民、軍控、核擴散等問題等政治安全議題，既有塞浦路斯、伊拉克、朝核問題等地區熱點問題，也有反恐、有組織犯罪、毒品、艾滋病、全球化、人道主義緊急狀況、老齡、全球治理、債務等全球性問題。
(二)協商機制不斷完善。
八國集團的協商機制不斷完善，爲進一步發揮作用奠定了基礎。1975一1981年，峯會只是領導人會晤，外長和財長陪同參加，1982一1988年期間，部長級官員開始了定期會晤和磋商，外貿部長從1982年、外長從1984年、財長從1986年開始定期會晤，1992年開始環境部長會晤。目前八國集團中一半以上的內閣成員定期會晤。
(三)謀求“領導”世界。
(1)在全球經濟中發揮着“火車頭”作用。
八國集團控制了全球80%的經濟活動、70%的財富，其經濟影響力無可匹敵。俄羅斯科學院美國和加拿大研究所所長謝·羅戈夫認爲，八國集團在經濟上的作用要比聯合國機構大得多。
(2)影響重要國際組織的決策。
八國集團達成的共識和做出的承諾並不具有法律效力，但是與會各國將其在其它國際組織和場合積極予以推行，直接影響其它國家的經濟和政治發展。八國集團對世界貿易組織(WTO)、國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行、經濟合作與發展組織(OECD)等組織的政策、計劃、決定產生了巨大影響。曾擔任法國前總統弗朗索瓦·密特朗顧問的雅克·阿塔利說：“在國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織和甚至聯合國內批准採取的政策，正是在八國集團會議期間，特別是在籌備八國集團首腦會議期間形成的。”
(3)倡議成立了一些國際機構，維護全球政治經濟秩序。
如1987年，八國集團提出了成立控制彈道導彈技術出口的機構，現在的“導彈技術控制制度”機制有30多個成員。1989年，巴黎峯會上成立了“反洗錢國際金融行動小組”。該小組目前有近30個成員國，它的打擊對象是有組織犯罪和恐怖主義資金流動。
(四)八國集團演變的幾個特點：
(1)每個階段有每個階段的重點議題，但一些問題始終是峯會重點。峯會開始時關注貨幣金融政策協調，之後80年代政治份量加重。亞洲金融危機發生後，再次關注經濟議題。宏觀經濟政策協調、國際貿易政策、與發展中國家關係等議題一直佔據重要位置。
(2)在各成員國外交政策中越來越佔有重要地位，對個別成員來說，該集團更是其在國際舞臺上更大作用的平臺。如八國集團是繼北約和歐盟之後，意大利外交政策的第三根柱石。對加拿大來說，八國集團爲其提供了對其最大夥伴美國施加影響的手段、並在更廣泛的多邊機構促進其利益。對日本來說，八國集團突出了亞洲唯一的代言人。
(3)議題幾乎涵蓋聯合國討論的重大政治經濟問題，並就熱點問題提出方案。如1999年，八國集團就科索沃戰爭提出停火方案，今年對朝核問題發表聲明。不僅如此，值得警惕的是冷戰結束以來，八國集團越來越關注跨國性問題，特別值得注意的是關注以前認爲是內政的問題。
(4)出現由“富國俱樂部”向大國集團演變的跡象。八國集團人口只佔世界12%，但它是世界最強大國家的俱樂部，整體實力決定了其在國際事務中佔有重要地位。但近年來，隨着其關注議題的增多，對政治、軍事大國及地區性大國的合作要求日益提升。俄羅斯的加入可以看作是這一轉變的開始。
三、面臨雙重製約因素
應該看到，八國集團並非鐵板一塊，其內部分歧、問題和外部因素將對該集團的未來將產生重要影響：
(一)各國關注的重點領域不同。
美國積極關注改革國際金融體制、貿易自由化方面，但在減債方面，美從未發揮領導作用。英國、法國、加拿大、德國積極推動八國集團討論債務問題，但抵制日本提出的發達國家給予世界48個最窮國的自由市場準入。歐洲國家在全球環境議題總是衝鋒在前，日本和加拿大也與它們保持一致，但美經常抵制環境倡議。歐洲國家在援助俄羅斯方面也比較積極，而日本由於與俄有領土爭端，對援俄態度消極。
(二)各成員國國內阻礙因素上升。
這導致八國協議常常成爲一紙空文。八國集團沒有履行首腦會議的承諾很多。1999年科隆峯會上，英國和加拿大在促使該集團承諾通過世界銀行和國際貨幣基金組織宣佈對最窮國的減輕債務計劃，但由於美國國會不支持該倡議，使提議成了空洞承諾。
(三)協商機制存在缺點。
八國集團能否發揮作用取決於成員國的共識，如果成員國不能達成共識，八國集團便不能發揮作用，如在沖繩峯會上，八國沒有在貿易和氣候變化問題上達成一致，就不能在這些領域發揮作用。在巴以問題和伊拉克問題上，八國集團因成員國之間矛盾尖銳，也發揮不了作用。
(四)美國因素引起爭議。
各國對美國的地位和該集團的作用看法不盡一致。美國是八國集團的“領導者”，但是它無法行使“否決權”，也無法阻止其他國家發出倡議，峯會成爲其他國家牽制美國的重要場所。俄羅斯加入後，八國集團的性質發生變化，美國利用該集團謀求霸權的圖謀將面臨又一股重要力量的牽制。“9·11”後，美國可能需要加強八國在解決安全問題上的作用，但如果俄羅斯不參與全球安全問題，八國的作用就會大大削弱。同時，各國也利用峯會推行其世界觀。2003年峯會後，法國總統希拉剋說，“八國集團不是世界董事會，我們並不對外部世界擁有什麼權力”，法國目的是使八國集團首腦會議成爲一面反映多極世界的鏡子。美國總統布什則反對“八國集團聯合國化”。
(五)發揮作用常常力不從心。
冷戰結束以來，全球經濟、政治議題越來越多地被塞進八國集團，這不僅與其自身能力不相稱，而且由於重點不分，一味求全，許多本應及時解決的經濟問題因無暇顧及而放棄，丟掉了強項和會議特色。往往提出了問題，但卻拿不出或無法實施解決方案，直至問題不了了之。另外，在一些重大問題上，該集團繞開聯合國的做法並不解決問題，反而加劇了一些危機。
四、面臨的緊迫性問題
(一)長期困擾自身發展的兩大問題亟待解決：
其一，是否應建立常設祕書處或部長理事會。八國集團沒有類似於《聯合國憲章》那樣的組織法，沒有常設總部、祕書處和常設代表團等，它是一個成員國定期聚會進行協商的“俱樂部”，也是一個向世界闡述八國立場和觀點的“國際論壇”。八國集團的機制化取得了進展，部長定期舉行會議並設立了一些工作小組，但首腦會晤的形式和機構性質沒有很大變化。
其二，成員是否應擴大。目前爲止，增加了俄羅斯一個成員。很多國家和國際組織被邀請參加與八國集團開展對話，但八國集團並無意邀請這些國家成爲正式成員。比利時1982、1987年曾作爲歐盟輪值主席國參加了首腦會議。荷蘭在1986、1991和1997年都作爲歐盟輪值主席國參加了會議。1989年，15國集團和7國在首腦會議之前舉行晚宴。1993年，印尼作爲不結盟運動輪值主席國參加了峯會。1996年開始，國際組織如聯合國、IMF、WTO、世界銀行領導人在峯會之後參加了會議。一些國家加入八國集團的努力也沒有取得成功。比利時、荷蘭、澳大利亞在七十年代，西班牙在1992年都申請加入八國集團，但都沒有成功。從目前看，儘管對八國集團面對代表性、合法性缺乏的指責，但維護現狀的意見佔了上風，八國峯會將繼續保持小型的、非正式的首腦會議的形式。
(二)八國與發展中國家關係面臨重新定位。
冷戰結束後，隨着全球化發展，在管理全球經濟問題上，八國之間的協調已經不夠，與發展中國家的協商已成爲解決一些重大問題的關鍵，最近關於貿易、投資和環境問題的國際談判失敗，部分原因是大的發展中國家被忽視。
(三)如何應對新的全球化挑戰。
這包括與公司、非政府組織的互動問題。首腦會議主要是一個政府活動，但現在需要更多考慮企業的意見，這是全球化的主要推動力量。八國集團也需要對非政府組織的訴求作出更好的反應，特別是那些對全球化表示焦慮的非政府組織。
五、未來作用展望
(一)經濟全球化面臨更大風險，協調全球經濟的功能將不減反增。全球經濟面臨更多的不確定性，八國集團在應對能源危機，金融危機，經濟衰退，大國之間協調匯率、財政政策動作日益頻繁，推動全球經濟復甦的“火車頭”。
(二)全球治理的地位將日益加強，未來可能成爲其中心任務。近年來，八國集團涉足聯合國議程主要體現在倡導全球治理，並由此闡述立場、施加影響。如1996年裏昂峯會通過《里昂公報》，對聯合國第9屆貿發會議給予了肯定，提出把減少貧困、失業、住房、提供基本服務，特別是在關係健康和教育的領域、增強婦女和保護兒童、人道主義援助領域、促進民主、人權和法治、保護環境，對最窮國的技術援助等作爲聯合國的優先事項。要求聯合國必須增強效率，確保協調。1997年丹佛峯會對聯合國經社領域的改革給予關注。《丹佛公報》聲稱聯合國財政改革必須與其他改革措施一道進行，爲聯合國奠定堅實的財政基礎，並要求聯合國加強與其他國際金融機構的關係。八國集團千方百計把自己塑造成全球治理的中心，實際上將動搖聯合國的中心地位。
(三)與聯合國的競爭關係儼然成形，成爲唯一可以挑戰聯合國的機構。儘管也有“15國集團”、“77國集團”等發展中國家集團，但這些集團由於力量弱小或力量分散，其發揮的影響力不足以與八國集團相抗衡。同時，八國集團涵蓋經濟、政治、安全等衆多領域，比歐盟、北約等組織要全面得多。它可以像國際貨幣基金組織那樣處理經濟問題，也可以像北約那樣處理軍事問題。
八國集團有可能演變爲與聯合國平行的另一個“權力中心”。1999年5月，八國集團外長率先通過了有關政治解決科索沃危機的總原則，爲解決科索沃危機定了基調，使聯合國的作用黯然失色。八國集團成功解決科索沃危機使人們開始認識到世界的權力中心不再只有聯合國一個，八國集團正在形成另一個權力中心。其影響雖然還沒有到對聯合國發號施令的程度，但在某些領域，已有“支配”聯合國的跡象。如聯合國設立的“全球艾滋病基金”的管理由八國集團負責。
(四)各成員國對八國集團的實用主義態度將進一步強化，未來作用仍存諸多不確定性。八國集團中日本、德國、加拿大和意大利四國都熱切地謀求把八國集團而不是聯合國建設成爲全球治理的中心。它們都不是聯合國常任理事國，都放棄擁有核武器，更關注“人的安全”和“預防衝突”，而不是傳統安全領域。而安理會五大常任理事國仍然很注重傳統安全。加拿大放棄了對安理會改革的幻想，轉而要求限制否決權的使用，它現在優先考慮在八國集團內討論全球和平與安全議程。意大利也放棄了成爲聯合國常任理事國來確立大國身份的想法，在沖繩首腦會議上，意大利否決了討論安理會改革的提議。
日本儘管堅持多邊主義，重視聯合國的作用，但其外交政策正從以聯合國爲中心建立國際新秩序轉向以八國集團爲中心。原因有二：一是安理會改革久拖不決，日本晉升常任理事國無望，無法發揮重要作用；二是科索沃衝突的解決使日本認識到，“有些危機只靠等待聯合國決議不能得到解決”，八國集團比聯合國更加有效，更好地發揮了作用。2000年在沖繩首腦會議上，日本在外長會議和首腦會議上要求把預防衝突放在重要地位，開始在八國集團會議上解決全球安全問題。德國也認識到安理會改革無法取得進展，比日本更早轉向重視八國集團在解決全球事務上的作用。
在具有安理會常任理事國和八國集團雙重身份的國家中，美國對聯合國採取實用主義態度，能夠利用時利用之，不能夠利用時就拋在一邊。英國和法國都希望保持各自在聯合國安理會的否決權，不同的是，英國對自己在任何全球機構中發揮作用都充滿信心，相信自己在八國集團也能發揮重要作用。法國雖然是八國集團、歐盟和法語國家組織等衆多國際機構成員，但對影響國際機構的信心遠遠不如英國，法國擔心八國集團在預防衝突問題上將與安理會平起平坐，因而在沖繩首腦會議上否決了成立一個預防衝突機構的建議，代之以舉行預防衝突高官會議。
俄羅斯也從科索沃衝突中認識到聯合國的侷限性，它在繼續重視聯合國的同時，也開始重視其作爲八國集團成員的身份，並接受八國集團其他成員對其車臣政策的批評。“9·11”事件後，俄羅斯首先提議召開八國集團反恐怖會議，顯示它本身對八國集團的認同。在解決伊拉克危機中聯合國再次大權旁落，使發動戰爭的美、英等國掌握了伊拉克事務的主導權，再次暴露了聯合國機制的侷限性，可能促使日、德、加、意進一步傾向八國集團，也爲推動安理會改革帶來新的壓力。
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