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北方網專稿（記者劉雁軍）：2003年8月27日，十屆全國人大常委會第四次會議以一百五十一票贊成、零票反對、一票棄權表決通過《中華人民共和國行政許可法(草案)》。有專家指出，行政許可法》的通過及即將施行，是對現行行政體制的一次革命。《行政許可法》會帶來什麼呢？記者近日專訪了南開大學法學院副院長傅士成教授。
記者：對於“行政許可”，初聽起來不少人感到陌生。然而一提起“行政審批”恐怕人們都耳熟能詳。您認爲這二者是否完全相同？有了這個法，對普通的公民以及經營者意味着什麼？
傅士成：從理論上講，行政許可比行政審批的範圍要大。但自從1996年我國着手《行政許可法》的調研、起草，特別是行政審批制度改革以來，制定《行政許可法》一直被視爲推進行政審批制度改革的重要手段，《行政許可法》的出臺也被視爲行政審批制度改革的產物。從立法和實務的角度看，可以將行政許可等同於行政審批，或者說，行政許可就是行政審批。我們完全可以用行政審批的知識理解行政許可。
行政許可是行政機關根據公民、法人或其他組織的申請，經依法審查，准予其從事特定活動的行爲。行政許可是行政機關對社會、經濟事務進行事前監督管理的一種手段，是不可缺少的，多年來發揮了重要作用。但行政許可也存在過多過濫的問題。具體講主要存在以下問題：一是行政許可設定權不明確，設定行政許可的主體過多過濫；二是設定行政許可的事項不規範，一講加強管理就設行政許可；三是實施行政許可的環節過多、手續煩瑣、時間過長、“暗箱操作”，老百姓辦事很難；四是重許可、輕監管，或者只許可、不監管的現象比較普遍，市場進入很難，而一旦進入卻又缺乏監管；五是有些行政機關把行政許可作爲權力“尋租”的一種手段，不少企業、個人爲了取得行政許可，不得不給好處、託關係，助長了腐敗現象的蔓延；六是行政機關實施行政許可，往往只有權力、沒有責任，缺乏公開、有效的監督制約機制。針對上述問題，在中央和國務院的部署下，全國各地先後開展了行政審批制度改革，取消了一批行政審批項目，規範了行政審批程序，取得了初步的成效，積累了一定的經驗。國務院部門行政審批制度改革正在進行當中。根據行政審批制度改革的經驗和《行政許可法》的規定，那些實踐證明不必要的行政許可將被取消，那些不符合設定條件和設定標準的行政許可將被廢止。依法存在的行政許可，其設定和實施必須遵循公開、公平、公正的原則。《行政許可法》還特別規定，實施行政許可應當遵循便民原則，提高辦事效率，提供優質服務。所有這些都說明，《行政許可法》對普通公民和經營者而言，將意味着，只要符合法定條件，只要履行了法定的申請手續，取得法律有一般限制的特定活動的資格，會更簡便，更容易。
記者：近年來，以大幅削減行政審批事項爲主要內容的行政審批體制改革在全國啓動。然而，就在舊的行政審批被大量取消的同時，一些新的行政審批卻在源源不斷地產生。有人認爲，《行政許可法》是在某種程度上削弱了政府的權力(限)，對此您有何看法？這個法最大的特色是什麼？
傅士成：“在舊的行政審批被大量取消的同時，一些新的行政審批卻在源源不斷地產生”，這種現象正說明制定《行政許可法》的必要和重要。從實質內容上說，《行政許可法》主要規定兩方面的內容：一是規定行政許可的設定，主要涉及設定行政許可的主體、可以設定行政許可的領域，設定行政許可的法律文件形式，及不得設定行政許可的文件等內容。總體而言，《行政許可法》對設定行政許可的主體和法律文件的要求更加嚴格，對設定行政許可的領域限制更加嚴格。《行政許可法》的這種強制性要求和限制，可以制約不合法的新的行政審批“源源不斷地產生”。二是規定行政許可的實施，主要涉及實施行政許可的主體，實施行政許可的條件和程序，及對行政許可的救濟等內容。總體而言，《行政許可法》爲實施行政許可的主體規定了更多(比原來)的義務，爲申請人規定了更多的權利，以便形成對實施行政許可的主體更多的制約。從上述兩個方面的內容看，與行政許可過多過濫時期相比，形式上確實削弱了政府的權力。但這種削弱，是爲了給企業和個人的創造性活動提供條件。同時，應該看到，政府權力是人民通過法律授予的，政府的權力本來就應該是有限的。如果政府的權力膨脹到阻礙企業和個人發揮創造活力的程度，那麼，這樣的權力就應該削弱。
防治行政許可過程中的腐敗問題是制定《行政許可法》最基本的出發點，也是《行政許可法》最大的特色。從內容上說，《行政許可法》體現了個人自治、市場優先、自律優先、事後機制優先等立法精神。《行政許可法》對實施行政許可的程序作出了系統的規定，還可以爲未來制定《行政程序法》積累經驗。
記者：有外電說，《行政許可法》的通過和即將實施，是新一屆政府“親民”色彩的最有力旁證。公民再“與政府打官司”就有了一個法律支撐。在目前最爲權威的“新華社解讀”中，我們也發現“賠償”概念非常醒目。這是否表明，此法的立足點，更加傾向作爲弱勢羣體的普通公民和經營者？
傅士成：“親民”色彩是對政府工作作風的一種評價。同時，也是對工作遠離百姓、甚至背離百姓的一種批評。《行政許可法》體現了對政府權力的規範和限制，體現了對企業和個人正當權利的保護。從這個角度講，可以說《行政許可法》體現了“親民”、爲民的工作作風。
以往，法院審理涉及行政許可的案件，往往因爲法律規定粗疏或空白而不得不對行政自由裁量權作出讓步。對行政自由裁量權作出讓步的判決常常難以服衆。現在，《行政許可法》對行政許可的實施條件和程序作出了強制性的規定，就可以爲法院審理行政許可案件提供明確的準繩，也可以爲企業和個人的正當權利提供更強有力的保護。從這個角度看，《行政許可法》爲規範行政許可權，也爲保護企業和個人的正當權利提供了支持。
《行政許可法》第七條規定，“法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政複議或者提起行政訴訟；其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償”。這裏的賠償，是指國家賠償，其條件是“合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害”。不管受損害的是公民個人，還是法人或其他組織，都應該予以賠償。從行政法理論上說，相對於政府而言，公民、法人和其他組織處於弱者的地位。從這個角度講，《行政許可法》的立足點更傾向於作爲弱者的公民和經營者。
記者：《行政許可法》規定，行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查，不得收取任何費用。作爲普通市民、一般企業經營者，應該如何理解？
傅士成：關於行政許可的收費問題涉及兩個條文。《行政許可法》第五十八條規定，“行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查，不得收取任何費用。但是，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。
行政機關提供行政許可申請書格式文本，不得收費。
行政機關實施行政許可所需經費應當列入本行政機關的預算，由本級財政予以保障，按照批准的預算予以覈撥”。
第五十九條規定，“行政機關實施行政許可，依照法律、行政法規收取費用的，應當按照公佈的法定項目和標準收費；所收取的費用必須全部上繳國庫，任何機關或者個人不得以任何形式截留、挪用、私分或者變相私分。財政部門不得以任何形式向行政機關返還或者變相返還實施行政許可所收取的費用”。
可以這樣理解：除法律、行政法規有明確規定外，行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查，不得收取任何費用；行政機關提供行政許可申請書格式文本，不得收費；依照法律、行政法規收取費用的，應當按照公佈的法定項目和標準收費；所收取的費用必須全部上繳國庫，任何機關或者個人不得以任何形式截留、挪用、私分或者變相私分。這是《行政許可法》爲堵塞屢禁不止的亂收費而精心作出的規定。
記者：近一段時間，“教育亂收費”現象在很大範圍內成爲人們議論的焦點。其中的疑問之一就是，一些收費項目究竟有無“行政許可”。您認爲《行政許可法》將對教育以及其他行業(產業)“亂”收費狀況，起到多大的作用？
傅士成：亂收費作爲“三亂”之一，可以說是屢禁不止。它已嚴重影響到一些部門和組織的形象。根據《行政許可法》的精神，各個行業的收費項目應該經過主管部門的許可，這是《行政許可法》制定以前就已存在的要求，但執行的不好，亂收費問題至今沒有禁絕，有的甚至還很嚴重。近一段時間，引起廣泛關注的“教育亂收費”問題就是典型的例證。我個人理解，《行政許可法》對治理“教育亂收費”問題肯定會產生一定的作用。但也必須看到，《行政許可法》是行政許可一般法，它只規定行政許可的一般問題，很多具體問題還有待各個行業的具體法律加以規定。值得欣慰的是，教育亂收費問題已引起黨中央的高度重視，與《行政許可法》相配套的治理措施會逐步形成。沒有問題，我們不知道法律該怎麼制定，我們也不知道制度該如何形成。這正是“制度是懶人帶來的，法律是壞人創造的”意思。
記者：據瞭解，《中華人民共和國行政許可法(草案)》是世界上以單行法形式頒佈的第一部行政許可法。作爲參與該法研究起草，並曾應邀到全國人大常委會法工委對草案進行修改的專家之一，您認爲這是否說明我國的立法已經達到或超過某些發達國家水平？有人說，立法和執法的高水準銜接，纔是真正的“法治社會”的保證。執法難也確實是近年來大家關注的一個問題，您認爲，《行政許可法》實施過程中的難點何在？
傅士成：據考察，世界上沒有一個國家制定過象我們這樣的行政許可法，對所有的行政許可進行統一的規範，各國對行政許可的規範基本上都是通過單個法律在漫長的時間裏逐個實現的。從這個意義上講，我國的《行政許可法》可以說是世界上的第一部。但能不能說我國的立法已經達到或超過某些發達國家的立法水平？我看恐怕不便這樣講。制定統一的《行政許可法》既是一種創新，同時它本身也存在一定的侷限性，它只能是原則性的規定，不能爲每一種不同的情況提供具體的答案。例如，對於哪些事項可以設定許可，哪些事項不得設定許可，行政許可法只能作非常概括性的原則性規定，具體判斷需要由許可的設定機關確定。實踐中，許可的設定機關和實施機關如果不能很好地把握行政許可法的精神，就很有可能使法律的原則性規定流於形式。此外，我們對行政許可的認識還不夠深刻、全面，這也可能影響到《行政許可法》的立法水平。
我同意“立法和執法的高水準銜接，纔是真正的法治社會的保證”的說法。在我國，提高立法水平和提高執法水平的任務同樣艱鉅和重大。
既有的執法理念和執法觀念可能消解《行政許可法》。由於長期歷史傳統的影響和改革過程的複雜性，一些地方和部門在執法過程中仍然習慣於“管”字當頭，甚至將管理當作謀取不當利益的手段，這將使行政許可法的立法精神在實踐中發生扭曲，《行政許可法》的精神和追求將會落空。這是執行《行政許可法》的最大隱患。
記者：《行政許可法》的實施日期是2004年7月1日，從通過到實施的間隔爲什麼會長達近一年？在這期間的“行政許可”，會不會像一些人擔心的那樣，抓住機會“氾濫”？
傅士成：從頒佈到實施的時間規定的較長，主要是考慮《行政許可法》學習、宣傳需要時間，執行的準備也需要時間。如果在人們特別是有關執法人員還不理解《行政許可法》的情況下，就匆忙實施，問題會更多。
《行政許可法》的頒佈，是行政審批制度改革的成果，同時，也是行政審批制度改革的繼續和鞏固。爲了防止“抓住機會氾濫”，必須提高各個有關執法機關的覺悟和自覺性，必須充分發揮各監督機關和羣衆、媒體的監督作用。
傅士成，南開大學法學院副院長，教授，碩士生導師，中國法學會行政法學研究會常務理事，北京大學公法研究中心客座研究員，國家行政學院兼職研究員，天津市政府法律顧問，天津市人大法工委和內司委法律顧問。曾應邀參加全國人大常委會法工委對《行政許可法》(草案)的修改工作。
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