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國家社科基金項目《司法改革與行政訴訟制度的完善》研究近日結題。該課題的主持人，中國政法大學法學院院長、博士生導師馬懷德教授接受本報記者獨家採訪時表示，課題組近日要將本成果中最核心的部分以修改《行政訴訟法》說明的形式送全國人大法工委，同時將送交該課題的最終成果作爲附件。
據悉，全國人大已經將《行政訴訟法》的修改納入新的五年立法規劃。
記者注意到，課題組成員既有多年從事行政立法、行政執法和行政審判工作的實務部門的專家，也有致力於行政訴訟研究的學者。據馬懷德介紹，課題組歷時3年對我國行政訴訟實踐進行了廣泛調查和研究，結合國外有益經驗，提出了改革完善我國行政訴訟制度的建議，並就該建議做了充分的論證和說明。
根據研究成果，課題組建議將司法改革的突破口選擇在行政訴訟領域，進行法官、法院和法律3個方面的改革。
法律是法官審判的惟一準繩
馬懷德說，當今出現的一些司法不公和司法腐敗問題，既與法官貪贓枉法、濫用權力、缺乏有效的監督和制約有關，也與法官受到種種干預、法官獨立審判的地位缺乏保障有關。如果說審理經濟民事案件的法官最難抵禦的是金錢誘惑的話，那麼審理行政案件的法官的最難阻擋的就是當權者的行政干預。干預一般是通過兩種方式進行的：一方面以各種政治和政策的理由(維護政治和社會穩定、服從組織領導、顧全大局等)對法院的領導施加壓力，然後通過法院內部的行政化管理機制影響辦理案件的法官，最終左右司法裁判的結果；另外一種方式就是對法官個人的威逼利誘甚至打擊報復。
因而，課題組建議，從長遠看，建立合理公正的法官任免晉升機制，確保法官獨立行使職權是防止行政干預、確保司法公正的關鍵。具體而言，應該從以下幾個方面入手：一是建立公正的法官遴選與任免制度，所有的法官均應由權力機關組成的專門機構從通過資格考試的優秀法律人才中選拔，而不是法院自己決定法官的任免；除非構成嚴重犯罪並經權力機關的特別機構按照法定程序罷免，任何法官都不得被法院免職或者辭退，也不得給予任何可能影響其職務公正的處分和其他不利決定。二是徹底改造現行的法官評價和晉升制度，建立科學公正的法官評價和晉升制度，使所有法官的升遷由權力機關組成的專門機構在廣泛徵求社會各界意見的基礎上決定，而不是由法院自身的行政領導或者法院組成的考評委員會決定；三是確立法官的終身制和任職期間薪金不得減少制。除非構成犯罪並經由權力機關罷免，任何法官在任職期間都不得被免職。
從體制上保證行政審判不受干預
獨立而有權威的司法機關是行政訴訟制度功能據以實現的基礎條件。在當前，從實際案件的受理、審判及執行看，這種獨立審判權往往是不獨立的，受到很多方面的干預和影響。一方面，行政訴訟被告的特殊性，決定了人民法院在審理行政案件中，遇到的干擾和阻力比其他審判工作更大。另一方面，行政審判庭作爲法院的一個內設機構，受制於法院自身對之的重視程度。
結合我國實際，課題組提出3種改革法院行政審判體制的思路：第一，比較現實但又不夠徹底的方案是：提高行政案件的審級，增加選擇管轄和指定管轄的情形，允許原告選擇原被告所在地以外的第三地法院管轄。同時，提高法院的審級，凡以政府爲被告的，原告有權要求與被告上級政府同級的法院管轄該案。第二，相對理想的方案是：在現有行政審判體制基礎上，設立最高法院和省高級法院的巡回法庭，旨在發揮巡回法庭的“特效性”和“及時性”優勢，解決當事人訴訟不便、基層法院拒絕受理應當受理的行政案件、執行機關拖延執行判決和行政機關抗拒執行的案件。第三，最理想的方案是：設立相對獨立的行政法院。行政法院是直屬於最高人民法院的審判機關，原來由人民法院行使的行政審判職能，全部轉由行政法院行使，各級人民法院行政庭取消，其他業務庭的與行政機關有關的案件審判職能取消。各級行政法院只接受上級行政法院的業務指導，完全獨立於地方各級人民法院和地方各級權力機關。
《行政訴訟法》應擴大受案範圍
社會經濟的不斷髮展，公民、法人或其他組織法律意識的增強，各項改革事業的深入，現行的行政訴訟制度在實踐中也暴露出一些問題，亟待修改《行政訴訟法》，完善行政訴訟制度。
課題組建議，修改《行政訴訟法》，重點要突出以下幾個方面。
實踐證明，《行政訴訟法》對行政相對人(即原告———編者注)訴權限制過嚴，對保障公民、組織正當權益、監督行政機關依法行政、維護行政法治秩序均很不利，有必要對行政訴訟受案範圍的規定作必要調整。課題組認爲完善行政訴訟範圍的原則是，將所有國家公權力主體與相對人發生的公法上的爭議均納入行政訴訟的範圍。具體可以規定，凡是公權力主體及其工作人員在行使職權履行職責時的作爲和不作爲行爲給公民、法人或者其他組織造成不利影響，侵犯其合法權益的，受到侵犯的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，法院應當受理。對於法院不宜受理的特殊行政行爲，應當採用列舉排除的方式加以規定。同時取消關於人身權和財產權的限制，使得所有侵犯相對人合法權益的行政行爲均被納入行政訴訟範圍，從而保障相對人的各種合法權益。
按照現行《行政訴訟法》的規定，行政相對人對抽象行政行爲(俗稱“紅頭文件”———編者注)不得提起訴訟，只能通過其他監督途徑解決違法實施抽象行政行爲的問題。但是，從實際情況來看，目前其他的監督機制很難有效地發揮作用。隨着抽象行政行爲的數量逐漸增多，違法實施抽象行政行爲的問題日趨嚴重。而且抽象行政行爲是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反覆性、加之層次多、範圍廣，因而產生的影響要遠遠大於具體行政行爲。一旦違法，將會給衆多人造成損失，如果人民法院不能受理對違法抽象行政行爲提起的訴訟並予以撤銷，那麼就有可能導致違法不當的抽象行政行爲造成的侵害在一定範圍內連續發生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行爲比具體行政行爲更具有危險性和破壞力，因此更有理由將抽象行政行爲納入行政訴訟的受案範圍。
按照現行《行政訴訟法》的規定，除行政機關外，法律法規授權的組織實施的行爲也要接受法院的司法審查。而何種組織屬於法律法規授權的組織在理論上沒有定論。課題組認爲，這個概念並不科學，而應代之以“其他公權力主體”的概念。即所有行使公權力的主體，無論是國家行政機關，還是事業單位、社會團體、自治組織都應當接受法院的司法審查。所以，諸如居民委員會、村民委員會、律師協會、註冊會計師協會、足球協會等組織對其成員作出的各種法律行爲，除非屬於平等民事法律關係調整的範圍，一律都應納入行政訴訟範圍，接受法院的司法審查。
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