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在我國的東西南北中，活躍着一批特殊經濟區——國家級經濟技術開發區。短短20年，在昔日的鹼灘沙丘、荒野漁村，崛起了一座座經濟發達、環境優美、生機盎然的現代化工業園區，成爲國民經濟最有活力、最具潛力的增長極，成爲推動各地工業化、城市化和信息化進程的排頭兵。這些國家級開發區的探索實踐，不僅是我國改革開放中的一項成功創舉，也被視爲一種寶貴的“中國經驗”，受到國際社會特別是廣大發展中國家的肯定、重視甚至借鑑。
20年創業史，20年風雨路。對於國家級開發區走過的不凡歷程，我們應該怎樣正確看待？從中該得到哪些有益的啓示？
增長最快的經濟區———
“三爲主、一致力”是根本，探索經濟技術發展的新路子
作爲繼經濟特區之後的第二開放帶，國家級經濟技術開發區處於改革開放前沿。1984年，經國務院批准，大連等10個國家級開發區應運而生。20年來，經過艱難創業期(1984—1991)、高速增長期(1992—1998)、穩定發展期(1999年後)三個階段，我國現已有49個國家級開發區，加上蘇州工業園以及上海金橋、廈門海滄、寧波大榭、海南洋浦等5個享受國家級開發區政策的園區，共計54個。
值得注意的是，國家級開發區的分佈走向由東而西，直至遍佈全國：沿海32個，中部9個，西部13個，其中東北老工業基地5個。這一格局特點，恰恰體現出我國“東部率先”、“中部崛起”、“西部開發”、“東北振興”幾大戰略目標。因此，自創建伊始，歷史就賦予了國家級開發區不可替代的重大使命。
1986年，鄧小平同志視察天津開發區時欣然題寫了“開發區大有希望”。但是，興建開發區，既無國內先例可循，又不能照搬國外模式。各國家級開發區幾經摸索，終於在“四窗口”(即技術、管理、知識和對外政策的窗口)基礎上，確立了更務實更科學的“三爲主、一致力”，即以發展工業爲主、利用外資爲主、出口創匯爲主、致力於發展高新技術產業。這一方針，成了幾代開發區人的立區之本。
“三爲主、一致力”，使國家級開發區迅速發展成產業集聚效應突出的投資熱土、輻射帶動力強的龍頭區域、深度參與經濟全球化的重鎮。
先擺一組數字：以2003年爲例，國家級開發區實現GDP4985億元，佔全國4.4%，其中72%是工業增加值；工業總產值12957億元，稅收近757億元，進出口額1008億美元，外商實際投資103多億美元，同比增幅均大大高於全國。實際上，20年來國家級開發區主要經濟指標一直保持着25%以上的高速增勢，據測算，1995—2003年間，上述開發區GDP增長了6.7倍，遠遠高於全國經濟增速。而且，每個國家級開發區均在母城的整體發展中發揮着重要作用，去年天津、大連等開發區GDP佔所在城市的近19%，其他指標占母城比例就更高，可以說，一些城市很大部分的經濟效益，是由當地國家級開發區創造的。
從開放程度看，相對於國內其他經濟區，國家級開發區的外向型經濟發展得最快，實際利用外資和出口額分別佔全國的16%和11%，是大跨國公司在華投資首選地，世界500強有700多個項目建在上述開發區，其新設的研發中心大多落戶區內。開發區大量企業通過國內採購，“借船出海”，間接參與了國際分工，機電產品、高新技術產品分別佔其出口額的65%和56%。東部沿海的一些開發區還有效促進了海峽兩岸經貿合作交流。
作爲發展中國家，我國處於全球產業鏈的低端。但國家級開發區卻走出了一條在開放條件下實現新型工業化的大道。今天，無論漫步哪個國家級開發區，都會發現其主導產業多集中於新興製造業和高新技術業。據不完全統計，去年國家級開發區轎車、移動電話產量均佔全國半壁江山，汽車玻璃、程控交換機、複印機、錄像機、彩色顯示器的產量也各佔全國總產量的60%、21%、30%、30%和14%。同時，各開發區形成了特色不同的產業集羣，如廣州開發區的化工產業集羣，天津、北京開發區的電子信息產業集羣，長春、武漢、重慶開發區的汽車產業集羣，青島開發區的家電產業集羣等。迄今國家級開發區引進高新技術項目4000多個，上海漕河涇開發區高新產業的產值佔該區工業總產值的近80%，成批國有大中企業順利嫁接改造。這些大大提升了我在國際分工中的地位，“以點帶面”地推促着經濟結構戰略性調整和區域經濟協調發展。
點土成金的活樣板———
不讓一塊地“閒”着，率先開創集約型發展新模式
土地，是開發區建設最根本的資源。土地，是開發區發展最重要的載體。土地，也是開發區面臨的一個最敏感問題、一個最大制約因素。
還是用數字說話：截至2003年底，不算5個享受同等待遇的園區，49個國家級開發區共完成工業用地開發約460平方公里，佔全部規劃用地面積80%。已入區工業企業近2.8萬家，其中51%爲外企。平均每平方公里建成投產工業企業數約61個、工業產值23億多元(有的達40億—70億元，遠高於全國平均水平)、吸引外資1878萬美元、出口8407萬美元，國家級開發區工業產值是基礎設施歷年累計投入的5.2倍，區內外企工業產值、工業品銷售收入均佔全區總數的73%。一句話，沒有一塊土地是閒着的。
面對如今廠房林立、樓羣密集、花紅草綠的國家級開發區，誰能想象20年前它們只是一片片荒地荒灘？有人說，國家級開發區最可驕傲的一點，是在集約利用土地資源方面的表率作用。那麼，白手起家，如何點“土”成金？
土地是寶。國家級開發區從建區之日起，就高度重視土地的首選規劃、管理和利用，選址儘量不佔耕地，並較早進行了土地使用制度改革。“投入一片，開發一片，建成一片，收益一片”，全面推行國有土地使用權有償使用制度，堅持高效集約用地、工業用地爲主，力求用地結構與其功能定位相一致。20年來，國家級開發區是國內土地利用集約化程度最高的區域之一，吸引了大批優質工業項目，土地單位面積產出逐年增加，經濟規模迅猛增長，實現了以較少的土地資源投入，取得較大的經濟、社會和環境效益。崑山開發區中的出口加工區，平均每畝工業總產值和進出口值達到806萬元和197萬美元；上海虹橋開發區面積僅0.65平方公里，年產GDP竟達47億元，這在世界上都是很高的水平。
與此同時，國家級開發區千方百計妥善安置失地農民，注重“四統籌、四確保”：即統籌城鄉就業，確保壯有所用；統籌區域性養老，確保老有所養；統籌農村合作醫療，確保醫有所依；統籌低保和救助，確保困有所助。這當中包括對政府投資的公益性崗位優先安置本區勞動力、鼓勵用人單位優先招用本地勞動力以及以土地補償費、勞動力安置費和部分土地出讓金等新增財力爲基礎，對得不到養老保障的大齡農民實行區域養老統籌，等等。從實際情況看，這些開發區對失地農民的安置工作很到位，明顯改善了當地居民生活處境，爲我國以工業化促城市化提供了很好的樣板。到去年底，國家級開發區共吸納就業288萬人，其中相當一部分是失地農民。
國家級開發區還首創了“資金大循環”的土地開發新模式。剛起步時，國家3年內僅給首批開發區總計22億元的開發貸款，且55%系商業貸款，像大連開發區只有1000萬元財政撥款、2.3億元開發性貸款，資金約束極大。開發區人沒有叫苦喊冤，他們本着“整體規劃、滾動開發”原則，通過市場融資完成基礎設施建設，將“熟地”以不同價格出租或轉讓給生產企業、房地產開發商，利用招商引資后土地出讓收入和部分稅收收入，再投入新地的開發。這一模式走出了一條在開放條件下利用國際資金、利用市場機制推進城市化的新路，成爲後起的各類特殊經濟區爭相效尤的經典範本。
體制創新的試驗田———
建立精簡速效的管理機制，形成具有國際能力的投資軟環境
僅僅以經濟成就來看待和評估國家級開發區並不足夠，其20年實踐更深層、更重大的意義，是在體制創新方面的大膽求索和積極貢獻。
建立國家級開發區，是爲了在小範圍最先建立“具有國際能力的投資環境”(特別是軟環境)，這就需要一個科學、精簡、高效、充滿活力的體制加以保證。20年來，國家級開發區充分汲取國外各種特殊經濟區和我國經濟特區建設的成功經驗，創造性地構建了一整套中國特色的開發區管理模式和制度，包括政府管理、土地開發、投融資、社會保障、工會組織、精神文明建設等，由於其實質是對舊體制的改革，因此被各地廣爲引用、移植，有力帶動和推進了國內經濟體制改革。
今天，人們對“小政府、大社會”不再陌生，而當初“吃螃蟹”的正是國家級經濟技術開發區。絕大多數國家級開發區都採取“管委會”的“準政府”管理模式，這是國家級開發區體制創新中最具推廣意義的，它區別於一般行政管理體制：管委會作爲市政府派出機構，負責開發區管理與運營，其下屬開發總公司負責土地開發，同時設立黨的工作委員會，並有效發揮工會組織作用。這種高度授權、特事特辦、專心發展經濟的管理體制，基本實現了管理機構最簡、成本最低、效率最高。
國家級開發區的市場主體是外商投資企業，政府管理經濟方式絕不能沿襲老套路。20年來，在硬環境上，開發區投入資金興建符合國際投資者要求的基礎設施，並不斷提升其標準和保障程度；在軟環境上，政府只制定市場準入規則，對企業經營，一不介入，二不干涉，更沒有企業對政府的依賴。特別是管委會寓管理於服務之中，一切以企業爲中心，打造“服務型政府”，形成市場經濟環境中的新型政企關係，開發區首倡的“企業是生命線，投資者是上帝”、“爲投資者提供方便，讓投資者贏得利潤”等，成爲深入人心的引資理念。精簡高效的政府管理大大削減了大小“衙門”，也大大化解和減少了審批環節，“一個窗口對外”、“一站式”辦公、“一條龍”服務等，已在全國廣泛推行；“親商、安商、富商”的區域文化，得到了投資者的豐厚回報。廣州開發區的“四區合一”、大連開發區的行政“綠色通道”、青島開發區的“零費區”建設等，贏得中外投資者的普遍稱讚。國家級開發區以軟環境建設爲旗幟的政府職能改革，表現出對市場經濟的超前適應性，可以說提前完成了“政府入世”。
管理內、外資企業，必須依法治區。在國內經濟法律體制尚不完善的情況下，國家級開發區的法制創新從未停步，各地爲其制定的地方性立法儘管數量不一，但都針對資本、土地、環境、勞動等方面，符合國際慣例。截至2003年，有38個國家級開發區有省級人大立法，並以此爲上位法，出臺區內各種規範性文件，形成內部管理的法規體系，遇到問題依法辦事。在我國加入世貿組織後的涉外經濟法規清理中，開發區的政府法制經受了考驗，顯示了先導性和科學性。
作爲又一種創新試驗，國家級開發區社會保障制度的建立，比全國性社保法律問世提早了整整10年。從險種設計、費率水平到徵繳辦法、區內統籌、保險金儲蓄和增值安全，都有自成體系的可操作手段，既確保了中方職工的合法權益，又規範了外資應支付的足額勞動力價值。與國家大法接軌時，仍保持了完備性和先進性。目前，部分國家級開發區的社保程度依歷史沿革，總體水平仍高於所在城市和地區。
國家級開發區在體制創新方面的碩果，遠不止上述幾項。這些卓有成效的體制創新，使其真正成爲改革試驗田和先行區，對於國內體制改革和國外一些發展中國家的經濟建設都有着非比尋常的借鑑意義。
輝煌只屬於過去，發展須着眼明天。今年以來，得益於國家宏觀調控政策，國家級開發區總體上呈現出更加健康喜人的發展態勢，然而，要順利實現“二次創業”，國家級開發區還要走很長很難的一段路。我們堅信，在黨中央、國務院的正確領導下，在全體國家級開發區人的奮力開拓下，國家級經濟技術開發區一定會更上層樓、大有作爲，在全面建設小康社會的偉大進程中寫下新的華章！
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