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就目前全國不少城市熱議的“增設直轄市”話題，本報上期“觀察家”刊發了深度分析文章《向直轄市臆想潑冷水》。本期，本報記者與著名學者劉君德對話，繼續就此話題作更深層次的探討……
直轄升溫是地區利益在作怪
《時代信報》：劉教授，最近民間有很多議論，話題是“誰會成爲第五個直轄市？”並且有很多城市也提出了要建成直轄市的觀點，對此你怎麼看？
劉君德：我認爲很多媒體對這件事進行報道並不好，應該降溫，因爲行政區劃問題應該是中央通盤考慮的問題，很多媒體炒作“誰會成爲第五個直轄市”，這不僅沒有宣傳效果，反而不利於中央和地方的工作。
《時代信報》：那你認爲，出現這種“地方熱心，媒體熱炒”現象的根本原因是什麼？
劉君德：我認爲根本原因在於地方利益之爭。
中國目前正處在轉型期，而轉型期的中國行政區劃有一個很重要的特點就是“行政區經濟”，這主要表現在行政區劃對區域經濟發展的剛性約束方面。也就是行政區劃對區域經濟發展約束作用過大。那麼出現現在這種直轄熱潮，有兩個原因：第一，直轄之後，一個城市的等級、權力以及權力帶來的公共資源都會相應提高；第二，有的大城市空間過小，特別是沿海城市和一些省會城市。這些城市爲了擴大中心城區的規模，客觀上要求直轄。
《時代信報》：爲什麼這種利益之爭表現得如此強烈呢？
劉君德：這是因爲中國與外國不一樣。首先，我們在衡量地方政府工作時，總是把經濟建設擺在第一位，喜歡用GD P來衡量一屆政府的政績。
其次，在中國，政治中心與經濟中心重合的現象比較普遍。在美國50個州，很多州的首府並不是這個州的經濟中心，只是一個小城市，最典型的例子是紐約與華盛頓。但在中國就不一樣，省會城市必然是一地的經濟中心，必然要舉全省之力來建設省會城市，例如原來的重慶市，就受四川省的制約。最典型的例子是安徽的合肥。解放初，合肥是一個只有1萬多人的小城市，但是在其確定爲安徽省的省會後，全省的財力、物力都集中建設合肥。但是這樣並不利於安徽的發展，合肥是發展了，但沿江的蕪湖、九江等工商業重鎮始終沒有發展起來。
行政區劃並不一定能夠帶來繁榮
《時代信報》：行政區劃真有這麼大的魔力嗎？
劉君德：這是一個認識上的誤區。行政區劃只是把不利於區域經濟發展的因素解除，但這並不代表區劃就一定能帶來繁榮。
一個地區的發展有很多因素，區劃只是外部因素，解決了區劃問題，就解決了城市發展的外部羈絆，在這上面，重慶是個例子。重慶在解決了區劃問題，提高其地位之後，經濟發展是有目共睹的。
但是我們不能過分地強調行政區劃，應該客觀地看待區劃帶來的作用。比如說現在有大量的縣改市，這個我就不贊同，事實上很多都是隻換了個牌子，經濟並沒有因此而得到發展。所有的縣都改成市了，“市”還有什麼意義呢？
《時代信報》：那如何來解決這種問題呢？
劉君德：城市的發展還是要遵循市場經濟的規律，錯位發展，優勢互補，各地之間要做到利益均衡，共同發展。江蘇省江陰市與隔江相望的泰州靖江市，在這個方面就是一個很好的例子。
江陰市是江蘇經濟比較發達的市，但是江陰市靠江，發展地域有限，而與之隔江相望的泰州靖江市經濟本身不發達，卻擁有廣闊的發展空間，兩地分別隸屬於不同的地級市。曾經有人提出是否將江陰市和靖江市以及周邊地區劃成一個地級市，叫做“三江市”，但是在行政區劃沒有得到解決之前，兩地已經進行了經濟合作，現在兩個城市公交車互通，人員可以直接交流，實現了雙贏。並且江陰市將在靖江的收入全部返回，繼續用於靖江的建設，使得兩地經濟同時發展。
這種模式超越了行政區劃，我認爲政府應該大力提倡這種做法。
《時代信報》：現在看來，各個城市的直轄之爭，其實源自於發展的渴望。
劉君德：競爭也不完全是壞事，但是我們反對盲目競爭和重複建設，現在重慶和四川就有重複建設的現象，例如重慶本來就有寸灘碼頭、九龍碼頭，而與之相隔不遠的四川瀘州又在建碼頭。珠三角、長三角在建設時一樣有港口等重複建設，就造成了資源的巨大浪費。所以，應該統籌考慮，通過行政區劃的改革來推動區域經濟的發展，改掉不利於發展的因素。
分省是客觀要求，但現在言之過早，不現實。
《時代信報》：對於最近同樣日益升溫的“分省”議論，劉教授你如何看待？
劉君德：中國的省級行政區劃過大是客觀情況，個別行政區的面積過大，很多省都是幾十萬平方公里，這已經相當於歐洲一箇中等國家的面積。比如說四川，雖然把重慶的8萬多平方公里畫出來了，但是仍然很大，人口也接近一個億。
省級行政區過大有很多弊端，第一，不利於省級政府領導經濟的發展；第二，有的省勢力過大，有了與中央“談判”的實力，不利於中央的管理和安定團結；第三，不利於省內的管理，我國本來只有“省——縣——鄉、鎮”三級政府，但是由於省級行政區過大，管理困難，就出現了“地區”這一級行政單位，事實上這不利於政令的傳達。
《時代信報》：那你認爲目前中國適合像民間傳說的那樣分省劃市嗎？
劉君德：分省和增加直轄市是很複雜的問題，不是隨口一說就可以劃的，目前中國暫時還不具備這個條件。我個人認爲，分省在短期之內很難實施，只有通過個別地方，成熟一個解決一個，個別的地方可以通過增設直轄市來解決。
直轄市必須是大區域的“領頭羊”
《時代信報》：那麼一個城市要成爲直轄市需要什麼條件呢？
劉君德：我認爲一個城市是否直轄，不僅僅要看它目前的經濟實力，還要從他的戰略地位上來考慮，要從這個城市的功能定位上來考慮。比如說重慶，它不僅僅在長江上游城市羣中有一定的經濟實力，而且它還承擔着建設長江上游區域中心的重任，這種大區域性的功能，是超越省區的，不能僅站在一個省的角度來衡量。比如蘇州發展比較快，經濟實力很強，人口也足夠多，但是我就不贊同蘇州直轄，因爲蘇州沒有直轄的必要。
直轄市是“領頭羊”，不僅是經濟中心，只有具備了“領頭羊”資格的城市纔可以劃直轄市。
《時代信報》：你認爲哪些城市比較適合於劃直轄市呢？
劉君德：我認爲，如果條件符合，一些雙中心的區域劃直轄市更現實一些。例如重慶和成都、青島和濟南、大連和瀋陽等，在這些地方，如果把一些城市劃成直轄市，至少不用搬省會，就可以節約很大一筆行政成本。對於一些單中心的地區，如西安等，短期之內是不可能直轄的。
行政區劃應以調動地方積極性爲目的
《時代信報》：對於目前中國的行政區劃改革，你有什麼建議？
劉君德：第一，對於行政區劃改革，不要過分地估計行政區劃的作用，因爲不同時、不同地的行政區劃手段，所能夠起的作用是不同的。
第二，行政區劃手段應該慎用，不要濫用，要充分地論證。
第三，行政區劃改革的方向應該在於政府職能的轉變，地方政府要轉變思想，把服務放在第一位，做到真正的政企分開，甚至是“政社”分開，在幹部考覈體制上，不要僅僅用GDP等經濟指標，這樣會將政府引向斜路。
第四，中國的“行政區經濟”現象特別嚴重，但“行政區經濟”並不是“諸侯經濟”，因爲行政區劃對經濟的影響有正有負，而區劃改革的目的就是要充分發揮其正面效應，最大程度地調動地方政府的積極性，逐步減少“行政區經濟”的負面效應，即“諸侯經濟”的影響。
第五，在城市制度上，應該增設省轄市，取消地級市，從嚴縣改市。“縣”這個行政區劃在我國具有2000多年的傳統，具有傳統文化特色，不僅不應該取消，更應該保護。
第六，一些具有經濟實力的鎮應該升格爲市，可以與縣平級，也可以縣管市。因爲市是非農產業高度集中的地方，是一個相對獨立的經濟實體，不應該強求級別。比如說重慶，有8萬多平方公里區域，3000多萬人口，而名稱是重慶市，一次一個外國學者問我：“中國最大的城市是哪個？”我究竟該回答是北京、上海呢，還是重慶？
直轄市之下不應該再設“市”
《時代信報》：對於中國的“新生代”直轄市——重慶，劉教授有什麼看法？
劉君德：重慶近年來的發展有目共睹，但重慶的地形地貌決定了在重慶建一個生態城市很難，並且重慶的城市發展負擔很重，我認爲重慶應該更多地發展現代服務業，提高第三產業的比重，這在一個大區中是非常重要的，也是增強區域競爭力的關鍵。
在行政體制上，我認爲重慶可以借鑑“東京都”的模式，因爲一個有8萬多平方公里區域，3000多萬人口，相當於一箇中等省份的大區，稱“市”是很不恰當的。並且按照我國的法律規定，直轄市下是不能設市的，這一方面表現出法律的滯後；另一方面也體現出重慶現在在行政體制上的矛盾。“都”下設市、縣，這樣既能突出區域的中心性，又可以避免稱“重慶省”，增加行政層級，是比較好的解決辦法。
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