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昨天下午，張女士蓋了一半的西房敞露在雨中
城管頻遭抗法事件的個案調查
7月14日，因城管拆除自家14平方米的違法建房，中年婦女張麗君在大紅門城管分隊的走廊裏喝下“敵敵畏”。而在同一天，北京還有兩個城區也發生了不同程度的非暴力抗法事件。到底是何原因讓一位母親甘願放棄自己的家庭用這種方式與法律法規進行“對抗”呢？
7月21日，記者走進了張女士的家試圖尋找其中的原因，但隨着採訪的進一步深入，記者發現在非暴力抗法的身後隱藏着違法者和執法者的雙重無奈。由於信息渠道的不暢，違法者不知道該如何保護自己的利益，手續辦理的繁瑣讓文化水平並不高的他們無所適從。而對於直接面對違法者的城管隊員，法規的權威需要維護，而違法者生活中面對的實際困難也要解決，但社會並沒有賦予城管執法之外解決問題的權力，“協調”二字成了城管奔走於各部門之間最常用的一個名詞，強堵成了衆多暴力與非暴力抗法的根結。如果多部門間能夠通力合作，更多地從實際出發爲存在困難的羣衆想辦法，多疏少堵，抗法的事件也許就不會像今天這樣層出不窮。
個案調查
衝動並非爲對抗執法感謝城管救了我一命
7月14日，因城管拆除自家14平方米的違法建房，一名中年婦女在大紅門城管分隊的走廊裏喝下“敵敵畏”。究竟是什麼讓這位有着一個22歲女兒的母親，竟然選擇捨棄整個家和自己寶貴的生命，做出如此令人心痛的舉動？帶着這樣的疑惑，本報記者走進了張女士的家，跟她進行了一番面對面的交談。
記者：您是在怎樣的一種心境下喝下“敵敵畏”的？
張女士：事先我也沒想到自己會喝。7月12日，因爲家裏的蚊子多，我就上街買了一瓶“敵敵畏”，回來時正好路過大紅門城管分隊。於是我就想進去找小陳(負責違章建房調解的城管隊員)再說說房子的事。到了城管分隊後，沒有找到小陳。我當時也不知道怎麼，一下子就坐在大廳的地上，想着家裏漏雨的房子不能蓋，要辦手續卻不知道該從何下手，一家三口又都沒工作，一攤子事砸在頭上，這日子可怎麼過下去？我越想心越窄，當時真是感覺生活無望，於是就掏出藥瓶喝了下去，只想着一了百了。
記者：城管救你時，你清醒嗎？
張女士：我心裏很清楚，看着他們把我擡出分隊，打110、120一陣的忙活，可是我當時嘴被“敵敵畏”燒得根本說不出話來，但我當時心裏並沒有後悔。
記者：你知道自己房屋進行翻建要辦理規劃許可證嗎？
張女士：知道，但是一直都沒有辦下來，我也就沒有再問。我居住的東西這兩間房，是1986年花錢買下的私房。我們搬進來的第二年，這兩間房子就開始漏雨，西房尤其厲害。從1989年開始，區房管局每年都會給我們下達危房通知書，因爲不是房管局的房，所以翻建全都要由我們自己負責，我想着這片的房子不定什麼時候就得拆遷，就一直沒有把這事放在心上，每到雨季，我就早早地聽着天氣預報，在牀上鋪上塑料布，接上盆湊合着過。
2001年，我曾爲了翻建的問題到豐臺區規劃部門進行過翻建的申請，當時表格都已經填了，可最終還是沒有辦下來。我這房子是在1986年買的，當時根本沒有產權證，所以申請就沒有獲得批准，沒辦法這事就擱在了一邊，沒再去動。
記者：那今年爲什麼終於動手將西房拆掉翻建了？
張女士：那房子實在是沒法住了。今年4月底，房頂的漏洞越來越大，終於承受不住，房頂開始往下塌。5月23日，我又接到房管所的危險自住房通知書，通知書限定我們在5月以前將西房先修繕或從裏面騰空，停止使用。爲了一家人的安全，6月1日，我只得在沒有規劃許可證的情況下開始翻建。剛開始我只準備把房頂給重新蓋一下，但是拆完房頂才發現，我們這房子是土坯房，房頂一掀，房子整個也得翻新，要不根本就沒用。於是我們開始在原有的地基上壘磚翻建。
記者：停下來的原因是什麼？
張女士：開工後的第二天，大紅門城管分隊的隊員就來到了我家，說接到羣衆舉報，我家在沒有規劃許可證的情況下就開工翻建，這房子已經屬於違法建設，要我們立刻停工。我當時一聽，心裏的委屈都不知道向哪兒去說。
我現在真不知道應該怎麼辦了，房子實在不能再住人了，自己原地重建還要辦手續，沒有房產證，這規劃許可證就辦不到手，只要蓋了城管還要來執法。我真不知道該怎樣才能在不違反法規規定的情況下把這房子給重新蓋起來。
以前我丈夫住西房，我帶着幫別人照看的孩子還有女兒住東房，現在房子拆了，我也沒法給人帶小孩了，一月500元的收入沒了。現在只能是我和女兒睡牀上，我丈夫每天打地鋪。所以我一時想不開，才做出了前面的舉動。
記者：現在想想是不是還有更好的解決辦法？
張女士：現在想想挺後怕的，萬一沒救過來，我女兒怎麼辦？她以後要是也碰上這樣的坎兒會不會也學我這樣？我那生重病的父親誰來照顧？說實話，我真是沒想用這種方式來威脅城管，就是一時衝動，什麼也沒想就那麼做了，造成不好的影響，我覺得挺難受的。其實事後我挺感激城管的，畢竟他們救了我一命。
記者調查
房屋重建需要辦多少手續
張女士究竟能不能把房屋重建所需要的手續辦下來呢？記者隨後跟隨張女士丈夫王先生一起到了北京市規劃委員會豐臺分局。王先生將自家情況向工作人員作了一個簡要的介紹，工作人員先是告訴王先生，沒有房產證就不能辦理手續。在記者的追問下，工作人員又告訴王先生，他可以到房子所在地的房管所開具一張證明，然後到房管局蓋章，再連同其他證明材料一起交到分局，如果手續全部符合規定，在20個工作日之內，規委就可以下發規劃許可證。同時給了王先生《建設項目規劃許可及其他事項申請表》和《建設工程規劃許可證(城鎮居民建房)辦理手續》各一份。
記者看到，按照要求，張女士必須辦全以下手續：填寫完整並加蓋個人印章的《建設項目規劃許可及其他事項申請表》一份；由市、區房屋和土地資源管理部門權屬科出具的證明一份；建房所在地街道辦事處證明；按比例繪製的房屋平面圖3份及家庭成員常住戶口證明。只有拿到了這所有的申報材料，張女士才能向市規劃委員會豐臺分局提起申請，規劃局受理申請之後將進行勘察、審覈，並承諾將在20個工作日之內給出審批結果。
房管所和街道辦事處能否爲張女士開具證明呢？7月22日，記者分別採訪了西羅園房管所和大紅門街道辦事處。
西羅園房管所的寇先生告訴記者，張女士這房子屬於二次買賣，因爲沒有房產證，房管所只能給她開具一個證明，證實她這房子屬於危房，可以進行修建。如果想開具證明證實這兩間房屋確實是張女士所有，張女士必須帶上買房協議，同時房管所還需向建委提交報告，請示是否能開具此證明。另外由於房管所目前正在進行改制，將被歸入建委，所裏公章已被收回，即使房管所能給張女士開具證明，還得先將公章領回。
大紅門街道辦事處負責人的答覆則是，張女士應先到其所在轄區的居委會開具證明，然後到街道辦事處蓋章。張女士家所在轄區苗圃東里居委會負責人告訴記者，居委會開具的證明只能是：“據張本人口述，大紅門西后街75號東西兩間房爲張所有……”
截至記者發稿，張女士能否辦全所有手續尚爲未知數，即使能辦下手續，需要多長時間同樣也是未知數。對於張女士一家人什麼時候能住進新翻建的房子，也還不好說。
城管說法
執法經常陷入兩難境地
記者就此事對大紅門城管分隊的田隊長進行了採訪，田隊長表示張女士家的情況，他們在執法時已經瞭解到，家裏房子蓋不起來，確實存在困難。但依據《北京市禁止違法建設若干規定》第五條“在本市行政區域內新建、改建、擴建、翻建建築物、構築物和其他工程設施，必須持有關批准文件向市或區、縣城市規劃行政主管部門提出申請，領取規劃許可證件”，作爲法律法規的執行者，城管不得不讓張女士停止其翻建的行爲。如果城管體恤張女士家中的困難，必然會不依法辦事，舉報人就會反告城管不作爲，城管的執法就陷入了兩難的境地。
其實，雖然像張女士喝“敵敵畏”這樣的事情，城管分隊還是第一次遇到，但是田隊長坦言，城管在執法中遇到的各類暴力和非暴力抗法事件層出不窮。“我們每天面對的是社會最底層的居民，有的生活困難，有的身有殘疾，只能靠做些小生意維持生計，但這種小生意多是無照經營，我們每每碰到這樣的執法情況，都很爲難。一邊是法規的嚴肅和權威性，一邊是老百姓生活的實際困難。如果有更多的部門參與進來，幫助城管一起先疏後堵，執法的被動狀態就會得到一定的緩解。”田隊長表示。
與前幾年暴力抗法不同，最近本市接連發生非暴力抗法的事件，將孩子遺棄在城管隊，將罰款撕毀，甚至用脫衣服作爲阻礙城管執法的一種手段。一位常年在執法一線工作的老城管隊員談了自己的想法：分析抗法產生的原因，歸根到底是因爲法律所規定的內容和違法者的自身利益發生了衝突，違法者爲了保護自己的利益，而逃避法律的實施。因爲違法者多爲弱勢羣體，周圍羣衆一般都會投以同情的目光，不會對其進行制止和糾正，給執法也帶來了一定的困難。面對問題，該怎樣去解決？首先，提高執法人的素質水平和服務意識；其次，城管部門也希望法律法規能夠進一步健全，城管執法沒有自己的《城管法》，執行的全部是從其他職能部門遷轉或劃撥過來的法規，遇到問題時，多個部門之間不能配合，同樣會給執法帶來困難。
專家觀點
與其“圍堵”不如“疏導”
曾調研過城管工作的北京市高級人民法院刑一庭劉京華副庭長說，城市遊販擺攤屢禁不止，暴力抗法毆打致傷案件、非暴力拒不履行行政處罰義務事件頻繁發生，這些矛盾衝突背後隱藏着社會的、經濟的和法律的原因。
執法存在不規範行爲
城管在執法過程中存在不文明、不規範，甚至違法行爲也是造成矛盾的原因之一。首先，城管部門處在年輕的磨合期，面對大量違反城管法規的行爲，個別執法人員素質不高，存在執法態度不文明等問題。
其次，執法時主要採用剝奪生產資料的方式強制停止經營，執法方式單一。個體勞動者經營主體資格、地點、時間，有經營權程序性瑕疵問題，可限期改正或補辦手續解決，沒有達到必須剝奪所有權合法的生產資料的嚴重程度。“查抄”的負面效果波及面廣，影響市民日常生活，市民就近購物的市場需求，是難以遏制的。
再次，當場處罰、執行的商品、工具一般超過50元，“查抄”折算爲罰款，實質是“責令停產停業”的處罰，依法不能適用簡易程序當場處罰、執行。沒有根據行政處罰法，告知和保障當事人的陳述、申辯、聽政、複議和提起行政訴訟等權利，普遍存在違法擴大適用簡易程序的傾向；同時違反應當適用一般程序和聽證程序後處罰的規定，超越了法律規定的權限，在程序上違法。在實體上，這些“非法經營的商品、工具”，是個體勞動者全家賴以生存的所有權合法的生產資料，社會弱勢羣體難以承受被處罰結果，容易導致激化矛盾。
對城管執法的三點建議
針對提高城管綜合治理和文明執法水平，劉京華還提出了三點對策建議：第一，遵循市場經濟規律，向社會弱勢羣體傾斜，將遊販引入固定市場，降低攤位價格，前期可減交、緩交、虧損免交攤位費；學習武漢市折價收購遊販的三輪車、摩的等生產資料，支援貧困農村；給予補償費，作爲改行啓動資金。
第二，遊販是市場選擇的結果，允許在小區、衚衕、大院內不妨害市容之處設固定攤位，基層組織與固定攤販簽訂協議，監督保障斤兩準確，物美價廉，便民利民，利用高於早市、低於一般市場的價格優勢，將遊販擠走。
第三，採取“禁止”和“圍堵”的強制方法，不如順應市場經濟規律，採取“限制”和“疏導”的人文方法效果好。儘量避免使用當場處罰、執行或“查抄”個體勞動者生產資料的強制方法，根據行政處罰法第八條規定，可以依法作出“警告；罰款；沒收違法所得；責令停產停業；暫扣或者吊銷許可證、執照；法律、行政法規規定的其他行政處罰”。
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