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專營權的界定以及建立普遍服務補償機制，關係到郵政企業的生死存亡，此乃郵政改革的各方利益交點所在
這是一場博弈，對陣的各方包括郵政總局、財政部、國資委、人民銀行以及國內外的衆多從事郵政服務的非郵政企業。
2005年7月20日，國務院常務會議討論並原則通過了《郵政體制改革方案》。
作爲此次郵改方案最爲重要的參照——《中國郵政體制改革研究》的執筆人，國務院發展研究中心副研究員李佐軍博士一語道破，中國郵政體制改革遠遠沒有完成。
郵政體制改革的第一步是政企分開，成立郵政監管體系和郵政集團；第二步是郵政集團要公司化，要想成爲有競爭力的現代企業，進而必須股份化；第三步，隨着發展就要大力引進非公有制投資者，甚至在某些業務範圍之內實現非國有股控股，最後完成私有化。
2005年7月11日，日本小泉政府已經一步到位地將私有化提上參議院的議程；荷蘭、德國等國家已經完成私有化。李佐軍認爲，郵政企業私有化乃大勢所趨，但由於我國薄弱的市場經濟基礎以及幅員的廣闊，我國郵改在這個過程究竟持續多長時間，還要取決於郵政總局改革的決心以及國內外非郵政企業給郵政企業施加競爭壓力。
一直以來，我國郵政的普遍服務補償機制嚴重缺失，使得郵政系統只得憑藉存儲在央行的8000億元郵政儲蓄坐享其成，憑藉寬泛的郵政專營權這一利益來彌補普遍服務業務的虧空。這成就了郵政系統在我國現行市場經濟體制下畸形的生態。對於此次新劃分的郵政體系和各大利益集團而言，最爲關心的問題是，郵政儲蓄業務從原郵政總局剝離之後，郵政專營權的劃分尚不明確，何以保證郵政系統的正常運轉？
稍有差池，中國郵政改革將前功盡棄。
從2005年7月20日起，截至新的《郵政法》出臺之前，此次改革涉及到的利益各方將度過視爲煎熬的不眠之夜。
政府和市場的較量
近年來，隨着外資快遞巨頭在中國市場佔有率的節節攀升，郵政總局看到了四面環峙的狼。
爲了奪回國際快遞業務，2002年郵政總局先後發出“64號文件”和“國聯472號文件”。“匯豐大廈快遞風波”引發了手握“尚方寶劍”的郵政總局的狠招——要求國內外的快遞企業都要接受其統一委託管理。
以德國敦豪(DHL)、美國聯合包裹(UPS)、美國聯邦快遞(FEDEX)、荷蘭天地快運(TNT)組成的四大跨國公司利益集團率先站出來反抗，他們公開發表聲明指出，要接受其委託管理孰難從命。
衝突開始白熱化。2003年10月，申通、東方萬邦和信達向同行發出“倡議書”，呼籲組建快遞行業協會以和郵政總局抗衡；2004年1月15日，由申通、東方萬邦、信達牽頭，40多家上海快遞企業共同參與的座談會召開，會議的請帖上旗幟鮮明的提出議題——《郵政法》的修改對快遞行業的影響。
據當事人彭旨平律師回憶：“大多數受到邀請的企業都到了，會場坐得滿滿的，畢竟這關係絕大多數快遞企業的生死存亡。”
這讓決策層意識到，郵政體制改革迫在眉睫。於是國務院研究中心成立了“郵政體制改革”課題組，由產業經濟研究部副部長馮飛擔任組長，和郵政總局、快遞協會以及跨國公司等有關利益各方進行了充分接觸。
課題做出來後，國務院發展研究中心就此召開了研討會，社會輿論關於郵政體制改革的呼聲四起。
課題的協調人和執筆人李佐軍表示：“應該說，我們給發改委推進郵政體制改革提供了很重要的參考，事實上發改委也是參考了我們的方案。在此次推進國家郵政體制改革過程中，一些大的原則方向，包括一些操作類型大的環節，也基本上和我們當初的課題設想是一致的。”
大利益集團的博弈
數據顯示，中國郵政經年虧損，1998年虧損突破100億元。當郵電分拆後，國家不得不出臺“8531”計劃，即自1999年起，國家逐年向郵政補貼80億元、50億元、30億元、10億元。
郵政總局表示，虧損是因爲其承擔的普遍服務，這帶來每年高達41.7億元的虧損。其中，以農村爲主的普遍服務網點虧損達27.67億元，政策性業務虧損達14.03億元。
事實上，中國郵政系統在非專營領域也缺乏競爭力。2003年，郵政總局把物流、報刊發行、集郵等業務打包，成立中郵物流有限責任公司，謀求新的利潤增長點。但經過兩年的發展，中郵物流卻沒有成爲盈利的火車頭。
2005年，距離1998年郵政電信分家已有7年；而2005年12月1日，開放外資獨自經營物流快遞業務的大限將至。
爲了迎接2005年12月1日的來臨，UPS在2004年底組建了貨運服務公司，並於2005年初迅速整合了旗下的資本公司、物流集團和貨運服務公司。據透露，UPS將於2007年在上海浦東機場設立國際航空轉運中心。
國內的快遞企業及非郵政企業，包括物流企業也希望儘快打破壟斷，以便和郵政系統的企業公平競爭。
此際，郵政總局感到形勢嚴峻。一方面郵政總局希望推進改革有助於其長遠的發展，另一方面郵政總局又感到爲難，因爲改革就要打破其壟斷，喪失部分利益。
其次，從國家行政層面來說，郵政改革也不僅是郵政總局一家的事，郵政總局承擔了具有社會公益性質的、公共產品性質的普遍服務，具有一定的特殊性。從整個國家的普遍服務業務的角度來看，郵政體制的改革又涉及到幾個部門的利益糾葛——財政部、人民銀行、國資委、發改委。
對於財政部而言，郵政體制改革推進下去後，郵政系統就變成了企業，如果不建立起普遍服務補償機制，普遍服務就難以得到保證；要建立郵政企業的普遍服務補償機制，財政部就要拿錢，而且不是一筆小數目。
按照郵政總局的計算標準，其每年41.7億元的虧損均來自其承擔的普遍服務，那麼財政部是不是應該以41.7億元/年爲標準來計算財政補償金額呢？
對人民銀行而言，最關心的是郵政儲蓄問題。實際上郵政企業通過基層吸儲，將這筆錢交給人民銀行，然後收取穩定的毫無風險的利息差。據統計，目前有多達8000多億的郵政儲蓄放在人民銀行，僅2002年郵政總局就從人民銀行處獲取了180億元的轉存利息。
但郵政儲蓄卻顯得有點怪異，郵政儲蓄只吸收貸款不發放貸款，沒有任何金融風險可言。人民銀行希望把郵政儲蓄變成郵政儲蓄銀行，跟其他銀行一樣吸儲放貸、自負盈虧，通過對銀行監管政策對其實施監管。銀監會主席劉明康表示，要“抓緊實施郵政儲蓄體制改革”，組建郵政儲蓄銀行，並將其納入銀行監管體系。
社科院金融中心研究員易憲容分析認爲，如此一來郵政總局是不願意的，如果把郵政儲蓄變成郵政儲蓄銀行，那麼郵政總局的穩定利息差收益就無法得到保證。
對於國資委而言，一旦郵政系統政企分開以後，郵政系統的龐大國有資產可能就會隨着建立郵政集團而併入國資委，這對國資委而言是一筆巨大的資產。
李佐軍認爲，改革方案的最後確立，取決於各大利益集團之間博弈的結果。
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