地處長三角的蘇錫常地區多年來保持經濟高速增長,有經濟“發動機”之稱。記者近日在採訪時卻發現一種怪現狀,國家土地政策收緊後,許多市縣反映用地缺口大,今後發展將受到制約;而一些地區在土地利用上依然大手大腳,大量原本優質高產的良田裏不長莊稼,倒長滿了荒草,形成了大片大片的拋荒地,耕地的閒置浪費驚人。
拋荒地隨處可見
記者在蘇州高新區滸墅關鎮保衛村看到,大片荒地裏長滿了半人高的野草。據村民夏南南介紹,這塊荒地共有3000多畝,於2002年6月份被政府徵用。當時村幹部說,這個地塊要引進臺灣一家造紙企業,投資20多個億,但3年過去了,也沒見有人來投資,地就這麼一直荒着。
在蘇州,像這樣的拋荒地塊幾乎隨處可見。從蘇州高新區到相城開發區再到市區的路兩側,大片的荒地一塊連着一塊,少則幾百畝,多則上萬畝,長滿了各式各樣的荒草和雜樹。一位來蘇州打工的南通農民說,他一直弄不明白,經濟發達的蘇州土地既金貴又緊張,爲什麼還有拋荒地?
除了蘇州,在蘇南的其它地方,耕地撂荒現象也很嚴重。記者驅車在無錫錫山開發區新修的春筍路看到,路兩側成片成片的拋荒地觸目皆是。在無錫市新區梅村鎮的東南側,有一塊萬餘畝的閒置撂荒地,橫跨6個村,拋荒時間有五六年之久。記者看到,通過這塊荒地的水泥路兩側,或種滿了密密麻麻的灌木叢,或栽上了高高大大的速生意楊,將荒地擋得嚴嚴實實,路上的行人根本看不到地裏拋荒的情景。
拋荒地有三種類型
不少蘇南農民反映,被政府圈佔的拋荒地中,以前大都是優質高產的農田。爲什麼高產良田變成了拋荒地?
無錫是江蘇省人均佔有耕地面積最少的地級市。無錫市國土局耕地保護處處長丁偉民指出,這些耕地被閒置拋荒有三種類型:一是徵而不用,轉而不用。國有或集體土地經過徵用和轉用手續後,由於企業的開發資金不到位,並沒有實際投入使用,形成拋荒。二是徵多用少。有些企業多徵用土地,名義上是企業的二、三期預留用地,實際上是多批多佔,等待土地升值。三是開發區或基礎設施建設過程中,破壞了農田水系和耕作層,致使一些糧田無法耕種,再加上種田的比較效益低,部分農田因此拋荒。
南京大學教授、中國土地學會理事黃賢金說,土地是一種稀缺的不可再生資源,有些地方政府先搞開發區規劃,然後再大面積徵用耕地,閒置放在那裏,用來儲備土地,甚至有些地方先是圈佔耕地,再去辦理報批手續,手續沒批下來土地就不能用,這就造成了耕地的閒置拋荒。他說,這些做法在蘇南最爲常見,還被一些落後地區總結爲經驗。
基層政府在耕地保護上的弄虛作假行爲,也縱容了耕地拋荒現象,使其得不到應有的懲治。在南京江寧區、無錫錫山區,有些農民對記者說,當有上級來檢查耕地保護時,鎮裏就成立“農機隊”,突擊整治荒地,種上黃豆、山芋等農作物,掩蓋耕地拋荒現象。
拋荒的深層次原因
據瞭解,對於耕地拋荒現象,蘇州和無錫及蘇南等地的政府每年都進行專項治理、查荒滅荒。但蘇南耕地的拋荒現象依然未得到根治和改觀。那麼,造成蘇南大量耕地閒置拋荒的深層次原因是什麼呢?
南京大學教授、中國土地學會理事黃賢金認爲,可以從四個方面找到其深層原因:
一是工業用地地價低廉帶來“炒地皮”盛行。他說,在工業用地市場上隨意定價現象非常普遍,因工業用地一直未實行“招標拍賣掛牌”制度,不少地方政府都比着壓低工業用地價格,給投資商大面積圈地帶來方便。比如在蘇州,投資商買下100畝地,每畝按30萬元計算,花費3000萬元,但他只用20畝,剩下的80畝囤積起來,過十年土地價值會只增不減。因此,投資商認爲,土地圈得越大越好,越大價格越低,便以二、三期項目爲名多要地,過幾年再轉手給其它公司,還可以在地價上大賺一筆。因此,企業多佔地、不開發,便形成了拋荒現象。
二是近10年來,蘇南地區在土地利用上仍屬粗放模式,即通過增加土地利用量來擴大經濟規模,用這種粗放模式來支撐發展,必然要大面積佔用耕地。從經濟學角度分析,開發區佔用土地面積比例並不是越大越好,達到5%至8%便會造成土地利用報酬遞減。目前,蘇州開發區佔土地面積爲3%至4%,蘇南其它地方還低於這個比例,仍屬土地利用報酬遞增範圍。在這種情況下,蘇南地方政府對土地的渴求還很強烈,大面積儲備土地造成耕地拋荒現象嚴重。
三是大規模徵地拋荒反映了幹部的考覈體系不科學和不完善。目前考覈政府幹部主要是經濟發展的總量,而不考慮經濟效益與經濟增長的消耗程度。這種低層次的考覈方式,難以準確和完整地評價一名幹部在位時的政績和作爲。但是,這種評價體系一旦確立,便給幹部考覈傳遞了錯誤信息,使他們想方設法擴大經濟總量,大量佔地,傾盡財力搞開發。
四是耕地大面積拋荒與土地的產權制度不完善有關。即將出臺的《物權法》是保護農民土地權益的基本法。《物權法》出臺後,農民的承包地就像是自己的東西,如果土地被徵用,但沒有進行開發建設,在3至5年內,農民有權申請再行利用起來,恢復耕種,這可以有效地解決耕地拋荒現象。
蘇州市國土資源與城鄉規劃研究所所長嚴金泉說,蘇南地區之所以存在大量耕地拋荒現象,還與各種規劃的拖延與滯後、制定不科學或實施不嚴格有關。他說,地方上由於原有的規劃工作基礎和技術力量薄弱,影響了土地利用總體規劃、城鎮建設規劃和基本農田保護區規劃的編制質量。從省、自治區和直轄市這一層次看,規劃執行中的矛盾並不大,但在逐級分解的過程中,有些地方,上級預留的指標過多,造成基層的規劃很不合理,還有些地方的部門協調和配合不夠,影響建設用地的佈局。這就使得地方產生自行圈佔耕地的衝動,圈佔後等待審批,形成了大量耕地拋荒。
黃賢金說,蘇南肥沃土地是經過了幾千萬年才形成的,是我國最適宜農耕的地區,自古就有“蘇湖熟,天下足”的美譽。造成蘇南大量耕地拋荒的一個思想根源是地方幹部重工輕農,他們不瞭解農業的基礎性地位。工業的高速發展確實改變了蘇南的面貌,創造了經濟奇蹟,但以犧牲我國最優質的土地來換取短期經濟增長,這是否划算呢?
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