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編者按： 2004年禽流感疫情在我國出現後，國家迅速啓動應急機制，各地也紛紛行動起來。然而，到了基層，卻出現了令人尷尬的事實。最近，本刊記者在陝西、安徽、江蘇等省採訪看到，嚴峻的疫情之下，基層畜牧獸醫站普遍陷於“人員無工資、防疫無設備、工作無經費”的“三無”困境。體制不順、投入不足是當前基層動物防疫體系面臨的最大難題。千瘡百孔的基層動物防疫體系，無法承擔起畜禽防疫的重任。問題的根源在哪？怎麼解決當前的問題？請看本刊專題報道———
一個老漢守着幾間危房，基層獸醫站身陷困境
走訪了陝西20餘家基層畜牧獸醫站，記者發現，大部分獸醫站都是幾間破房、一個老人，經費分文沒有，防疫設備短缺。西安市戶縣光明鄉畜牧獸醫站曾是陝西的“獸醫百強站”，現在有一半房屋年久失修坍塌。站長王博學說，站上原有3名獸醫，其他2人自謀生路了，只有自己“守着這個爛攤子”。
記者來到西安市臨潼區徐楊鄉畜牧獸醫站，看到院子裏破破爛爛，幾間土房裂着大縫。站長陳明亮說：“站上9間房全是危房，2005年春天塌了3間，現有的6間房透風漏雨，我住的這間一遇雨天，要擺上6個水盆接漏水。”臨潼區北田鎮畜牧獸醫站長鄒建華說：“基層獸醫站大多是辦公無場所、防疫無設備、上陣無防護。如果沒有我們這些五六十歲的老獸醫，不會有人守這個‘爛攤子’。”
西安市灞橋區狄寨獸醫站組建於上個世紀80年代，曾因防疫工作先進被評爲陝西省“獸醫百強站”。記者在這裏卻看到，狄寨獸醫站十幾間房屋幾乎全部坍塌，一人多高的茅草長滿了整個院子。在站上工作了40多年的老獸醫王誠馨說到這些就要落淚。他感慨地說，鄉鎮獸醫站落到這種地步是他做夢也沒有想到的。
事實上，這種狀況的鄉鎮獸醫站遠遠不止狄寨一家，“房塌人走”的現象隨處可見，基層畜禽防疫面臨嚴重考驗。甚至，在經濟條件稍好的城郊畜禽防疫站也是如此。
在武漢市新洲區陽邏街，記者看到這裏的防疫站連辦公室都沒有，站長蔡元服給記者算了一筆收支賬：站裏共35個人，5個吃財政飯，其餘自收自支。每年得到的全部撥款只有5000元，再加上8000元的口蹄疫專項經費。他說：“這8000元是不能動的，口蹄疫防疫是剛性指標。整個站裏的運轉包括30個人的工資就靠這5000元。不說工資，僅租辦公室的費用一年就是3000元，怎麼開展工作？”記者瞭解到，陽邏街是養殖大區。防疫人員的工資靠收取注射服務費，但由於業務量萎縮，大半防疫人員閒暇時就改行幹其他掙錢的事。
無錢防疫，“基層防疫”成了“獸醫防疫”
按國務院、農業部和一些省裏的有關規定，鄉鎮畜牧獸醫站是全額撥款的事業單位。但這一政策在很多地方得不到落實，大多數鄉鎮獸醫站無經費、無工資、無設備，長期處在“自生自滅”狀態。
王博學說：“我工作了一輩子從來沒從財政拿過一分錢工資，每次防疫上級不給一分錢，自己倒要貼錢貼工夫。”
一些基層獸醫反映，上級的防疫經費根本到不了基層獸醫站，每次防疫都要獸醫自掏腰包，“基層防疫”事實上成了“獸醫防疫”。
陳明亮說：“每年防疫時注射疫苗用的針頭、針管、棉籤，都要我們獸醫自己出錢購買，2005年禽流感防治，我自己貼了2000元。”臨潼北田鎮畜牧獸醫站站長鄒建華說，區農林局局長在大會上說，2004年西安禽流感防治經費有260萬元，但事實上有關人員在勝利飯店租房辦公就花了300萬元，根本到不了基層。
畜禽防疫是一項專業性極強的工作，必須有冷藏設施、化驗藥品儀器、防疫用品器械等。但基層獸醫站大多沒有應有的配置。陝西全省有1170個站未配備冰箱、噴霧器、液氮罐等防疫工作必備的設備，有1526個站缺乏必備的通訊、採樣、撲殺等檢疫設施設備。
陝西華縣19個鄉鎮獸醫站只在上世紀80年代配過一批儲存疫苗用的冰箱，現在大多遺失或損壞，近年再沒有補充過。西安市周至縣辛家寨鄉獸醫滿琴玲說，她曾在房屋中挖洞用來儲存疫苗，也經常從鄉村醫療站收集給人注射過的一次性針頭煮煮後再給畜禽打針。
縣級實驗室也好不到哪裏去。基層畜牧站工作人員稱，硬件是配齊了，可是沒有經費照樣運轉不起來。比如檢測豬瘟，一個試劑盒需要500元；檢測禽流感的試劑盒更貴，但這些經費沒有出處。
由於沒有任何防護措施，基層獸醫在防疫時大都是“赤膊上陣”。陝西戶縣蔣村鎮獸醫楊江偉說：“每次防疫我們連最基本的防護都沒有，沒有口罩、沒有手套、更不用說防護服了。給雞注射禽流感疫苗，許多獸醫的手背讓雞爪劃得青一道紫一道，血淋淋的。”陳明亮說，禽流感致病性高，前些日子鄉政府組織給可疑的雞羣抽血化驗，上級來的人防護得嚴嚴密密，我們卻赤手上陣，連副手套都沒有，想起來讓人心寒。
我國中西部縣財政基本是“吃飯財政”，對畜牧局的投入僅有工資這一塊，運轉經費爲零。安徽科技學院動物科學學院教授商常發說：“一些縣級的實驗室設備不算差，沒有經費就是運轉不起來。那些設備上落了厚厚的一層灰，看起來很可惜。”
獸醫改當“吹鼓手”，人才青黃不接讓人憂
由於長期無工資、無場所、無經費、無防護，基層畜牧獸醫站許多工作人員不得不自謀生路。
西安市臨潼區小金站獸醫李新民爲生活所迫改行當起“吹鼓手”。陝西華縣畜牧獸醫總站退休幹部羅玉清說，鄉鎮獸醫站沒工資、沒經費，有的獸醫當起了泥瓦匠，有的外出打工，有的做起了小生意。
陝西戶縣五竹獸醫站站長關林立說：“基層獸醫確實很可憐，上不着天，下不着地。農民還分半畝地呢，我們背了個公職的名，卻不給發一分錢的工資，家裏又沒有地，連吃飯都成問題。”他說：“無糧自散，我們站上原來有4個人，現在都走了。一個給人家看大門，一個擺了個小攤子，還有一個下落不明。”
陝西周至縣富仁鎮畜牧獸醫站站長張建玉說，基層畜牧獸醫站職工由於沒有固定工資，缺乏必要的社會養老醫療保險，在職無所養，老來無所依，很難全身心投入工作。高陵縣70歲的老獸醫魏錫順說，我當獸醫58年，到現在沒工資、沒人管，只得自己開辦“雞病診所”謀生。
由於歷史“欠債”太多、體制條塊不順，一線防疫機構缺乏穩定的隊伍，大量畜牧技術幹部專職不專業，給防疫工作推進帶來巨大困難。
江蘇省高淳縣漆橋鎮是南京市的養鴨基地之一，漆橋鎮副鎮長孔令興說：“目前的獸醫隊伍，差不多是毛主席時代留下來的。這裏一共才3個專職獸醫，其中2人已經退休，實際上只有1名獸醫。現在我們另外聘請了3名村級獸醫人員，他們沒什麼專業知識，最多能幫助打打針，關鍵時候未必能起作用。”
安徽農業大學動物科技學院教授餘爲一說：“基層診斷水平落後不容忽視，這是監測網絡體系的大隱患。”
機構，遭遇體制性尷尬
“網破、線斷、人散”三個詞形象地勾勒出了目前基層動物防疫體系的現狀。不少基層防疫站工作人員戲稱自己更像“救火”隊員，哪裏出現疫情就趕赴哪裏，沒有疫情就“馬放南山”。
基層政府機構改革，是當前動物防疫體系建設面臨的一大挑戰。隨着農村稅費改革縣鄉機構改革的推進，精簡人員、降低行政成本成爲重要主題，基層畜牧獸醫站作爲事業性單位成爲不少地方最先被削弱的機構。安徽農村問題專家何開蔭說，在此情況下，不少獸醫站牌子摘了、人散了，基層防疫出現大量空白。
何開蔭進一步分析認爲，管理體制不順，防疫保障不力，站內建設滯後，服務手段落後，職工素質下降，是基層防疫的普遍現狀；尤爲值得重視的是，基層防疫人員大多自收自支，這意味着他們的生活來源全靠防治收費解決，基層隊伍普遍存在“輕防疫、重治療”的現象。
拿農業大省安徽來說，新一輪機構改革後，這裏大部分地區包括鄉鎮獸醫站在內的“七站八所”撤併成農業綜合服務站，確定7到9個編制，一般鄉鎮畜牧技術幹部至多佔2個名額。在管理體制上，綜合服務站“人、財、物”三權歸鄉鎮管理。
安徽省畜牧局有關負責人介紹，目前安徽的動物防疫體系由“省-市-縣-鄉”4級組成，原來分佈在各村的防疫隊伍線斷人散，由此鄉鎮實際承擔的檢疫防疫任務最爲繁重，但4級防疫體系中力量最薄弱的，恰恰也是這一層。
江蘇省防治重大動物疫病指揮部辦公室副主任袁日進稱，理順體制是動物防疫體系建設的當務之急，畢竟這是解決“有人防疫”的關鍵。他說：“防疫涉及到每一頭畜禽，需要人逐圈逐頭去防(疫)去檢(疫)。少了鄉鎮防疫人員，再好的防疫政策再科學的防疫措施也將無從落實。鄉鎮獸醫站是動物防疫體系的主體，應該引起足夠的重視！”
然而令人擔憂的是，一些基層畜牧獸醫站甚至被地方政府打着“機構改革”的名義“一賣了之”，獸醫成了“遊醫”。
在陝西高陵縣城關鎮一家雞病診所，記者找到了原城關獸醫站站長魏錫順。他說：“城關站佔地6畝，原有13間大房，2000年被縣農牧局以40多萬元強行拍賣，現在巴掌大的地方都沒有，怎麼搞防疫？”大荔縣城關畜牧獸醫站被上級以合資開發爲由拆除。西安臨潼區徐楊獸醫站近幾年被鄉政府拆房賣地，累計損失50多萬元。
陝西戶縣五竹獸醫站站長關林立說，獸醫站的存亡關係到千萬養殖戶的收入和生命安全。獸醫站是第一道防線，如果不把這第一道防線建立起來，畜牧業和養殖業發展只能是一句空話。
經費，沒有保障
體制錯位造成的突出後果是動物防疫經費無法保障，基層畜牧獸醫部門運轉困難。
袁日進稱，動物防疫經費保障是解決“有錢防疫”的核心。一般性的動物疫病防疫，本着誰受益誰負擔的原則。但對重大動物疫病的防疫我國實行的是政府強制免疫制度，疫苗、注射勞務費、免疫反應損失、撲殺疫情處置費、疫情監測費等等，都應由政府公共財政支出，而“目前完善的政府出錢買服務的經費保障機制並未形成。”
以困擾基層的重大動物疫情處置費用爲例，袁日進算了一筆進出賬。他說，重大動物疫情處置費包括病畜禽撲殺補貼、處置人員勞務補貼、封鎖人員值班補貼、消毒費用以及由此引起的相關費用等等，目前政策上只有撲殺病畜禽的補貼，只佔整個處置費用的1/3，另有2/3的經費不落實，直接影響了撲殺措施的落實。
安徽省畜牧局有關負責人介紹，目前，各級財政除了配套安排疫苗經費外，免疫、檢測所需器械、診斷試劑等消耗品，包括基礎設施建設，都沒有安排經費。
袁日進認爲，防疫工作是常年性的、經常性的工作，如果仍維持老的體制，不開拓性地注入新活力，仍然逃不出突擊防疫、依賴行政命令的怪圈。
造假，誰在糊弄誰
防疫體系的核心是“預防爲主”的免疫。令人擔憂的是，脆弱的基層動物防疫體系能將這種高負荷運轉維持多久？在禽流感疫情的低發期，缺乏體制創新的基層防疫是否會回覆原點，陷入周而復始的“運動式”防疫泥沼？
記者調查的畜牧獸醫站普遍反映，目前基層畜禽日常防疫工作陷入癱瘓，上級掌握的防疫情況“水分”太大。
陝西戶縣光明鄉獸醫站負責22個行政村的畜禽防疫工作。站長王伯學說，每年春秋兩季和口蹄疫、禽流感等重點防疫往往達不到指標，縣裏要防疫報表的時候就只能按照要求的80%來填，其實全縣豬的防疫密度60%都不到。
家住戶縣天橋鄉的獸醫史庭旺告訴記者，全鄉因爲沒有獸醫人員，2005年的禽流感防控工作大多是走了過場。每年春季是口蹄疫防疫的重要時期，由於防疫難以到位，上級要求又很嚴格，只能用“水分”很大的報表來搪塞。史庭旺說：“2005年上半年的報表你可以查一下，報表里根本就沒有死豬。可實際死了不少。”
臨潼區北田站畜牧獸醫站站長鄒建華說，我們這裏每年春秋兩季防疫密度連20%都不到，上報卻都是80%以上。徐楊站站長趙明亮說，沒有經費，沒有工資，靠獸醫站貼錢搞防疫，只能摻“水分”。
採訪中記者瞭解到，由於待遇不落實，即使是一年春秋兩季的集中免疫也是隱患重重。
安徽省鳳陽縣黃灣鄉綜合服務站站長舒開倫形象地敘述了春防、秋防時的窘迫。“由於待遇不落實，到春、秋集中免疫時，很難找到獸醫幫忙打防疫針。我不得不靠人情、靠面子，臨時抓些獸醫朋友來幹活。其實這些朋友也是在盡義務，前幾年大家起早摸黑地幹活，不僅得不到一分錢的補助，還經常自己墊錢。最麻煩的是，注射疫苗後，畜禽會出現正常的免疫反應，老百姓往往怪罪防疫員。爲減少麻煩，防疫員有時乾脆減輕劑量，在免疫質量上打折。”
在縣鄉機構改革過程中，各地都在嚴格控編，在分流的壓力下，引進人才幾乎不可能。陝西戶縣五竹鄉畜牧獸醫站站長關林立說：“現在基層能出去打針的都是即將退休的老頭子，防疫任務落不到實處，真正大的疫情來了，擋也擋不住。”
我國多個地方出現禽流感疫情後，雖然政府的應急機制能夠快速啓動，但基層的基礎性防疫體制確實存在着不少薄弱環節或漏洞。造成這種局面的體制性原因是什麼？對存在的
問題又該怎樣破解？帶着這些問題，本刊記者專訪了國家首席獸醫官、農業部獸醫局局長賈幼陵。
記者(以下簡稱記)：請您介紹一下我國基層防疫體制的概況。
賈幼陵(以下簡稱賈)：基層防疫體制主要指鄉鎮畜牧獸醫站的組織方式和組織結構。我國鄉鎮畜牧獸醫站始建於上世紀50年代，主要從事動物防疫、檢疫、診療、經營等業務工作。
根據統計數據，2004年底全國36875個鄉鎮畜牧獸醫站中，有43.5%屬於自收自支。全國鄉鎮畜牧獸醫站現有在崗人數爲27.6萬人，中專/職高和初中文化水平的獸醫人員佔64%以上。隸屬關係上，大體可劃分成人、財、物三權歸縣級管理，接近於縣畜牧獸醫機構的派出機構和三權歸鄉鎮政府管理，只在業務上接受上級主管部門的指導兩種。
記：這樣的防疫體制在禽流感的考驗下，面臨着怎樣的問題？
賈：隨着實行社會主義市場經濟和畜牧業的快速發展，原有體制的弱點就逐步顯現爲三個方面：一是公益性職能與經營性服務不分。目前鄉鎮畜牧獸醫站承擔防檢疫任務的同時還從事診療等技術服務。診療是服務行爲，有病的畜禽越多，服務收入就越高；防疫等相關工作卻屬於公益性職能，目的是儘可能減少疫病的發生和流行，保證畜產品的質量，必須客觀公正地進行，二者在目標上存在着內在衝突；二是機構和隊伍不穩定。由於基層站工作條件辛苦，待遇較差，用人機制和競爭機制均不完善，獸醫隊伍建設困難。有些基層站在改革過程中被整合、撤併，出現一些空殼站，難於履行動物防疫工作；三是工作經費一直沒能得到解決，影響防疫工作的正常開展。
記：近兩年縣鄉兩級機構改革實行站所合併，許多獸醫站都被撤併，那麼當有重大疫情發生的時候，怎麼能保證有足夠的獸醫隊伍投入到防疫檢疫工作中去呢？
賈：解決這個問題的關鍵就是要通過改革做到公益職能與經營服務相分離。鄉鎮畜牧獸醫站既承擔防檢疫任務又從事診療等技術服務，這是我國動物防疫體制的一大特點，也是一大弊端。公益性職能與診療工作由相同的部門和人員來擔當，有時是穿白大褂的獸醫，有時又是執法的檢疫人員，削弱了執法的嚴肅性和權威性。在歐美，一般是由國家統一派駐人員至屠宰場負責爲期兩年的出欄檢疫，爲防止在一處逗留時間過久，發生不公正的現象，到期流動，我國也要逐步向這種方式轉變。
2004年底我國共有在崗獸醫人員38.7萬人，其中33.5萬人應該納入改革後的獸醫行政、執法和技術人員隊伍，剩下的5.2萬人將從事技術推廣、獸藥經營和診療服務。通過改革，原來鄉鎮畜牧獸醫站承擔的診療服務等經營性職能與公益性職能剝離：一部分獸醫人員，將通過考試、培訓等途徑，由縣級獸醫主管部門實行垂直管理，在鄉鎮從事動物防疫執法和公益性技術推廣服務工作。鄉鎮27.6萬的獸醫從業人員中，應有22.3萬人劃歸縣裏直管(派出)，這部分人是政府編制內的，由地方財政發放工資，不再需要像以前一樣自收自支；另一部分人員將通過一段時間的調整逐步分離出去，考試合格人員可成爲執業獸醫，領辦、創辦經營性獸醫服務機構。這部分人員依然是鄉村一級防疫隊伍的重要組成部分。根據獸醫行業的國際職業道德標準，在重大疫情發生時，他們必須服從政府安排，從事強制性免疫等工作。
記：政府編制內的人員還是佔了相當大的比例，如果沒有疫情，這部分人會不會無事可做？
賈：當然不會。我國畜禽養殖量大，防疫任務繁重，按國家規定需要實行強制免疫的畜禽，每年就有160多億頭(只)，靠一年兩次突擊免疫，其有效率最多僅有50%。必須採取常年做基礎免疫、按月補免的辦法，才能維持畜禽有效抗體水平，完成這項任務需要足夠的防疫力量。這部分編制內人員在無疫情的情況下每天要完成產地檢疫和屠宰、檢疫、監督檢查、打耳標、登記、家禽強制免疫等大量工作，將會非常繁忙，絕不應該“清閒無事”。我們力求重視免疫工作，杜絕“輕防重治”和“留病養醫”的現象。通過這樣的改革，就能夠既保證機構不臃腫，又保證當疫情真正發生時，有足夠的獸醫隊伍投入“戰鬥”。目前，我國已有新疆、內蒙古、遼寧等6個省區的改革方案得到了中央政府的批准。我們現在要做的是，協調各部門儘快解決人員編制和經費的問題，讓改革措施真正落到實處。
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