|
分解政府責任
讓行政權力運作於“陽光”之下，強化有利於對行政行爲的進一步規範和責任追究
當兩會內外共商國是的熱烈氣氛漸漸平靜，於本月22日向社會公佈的《國務院2006年工作要點》，再次將人們的心絃觸動，使人們的目光聚攏。
的確，僅僅是第一次以全文本的方式在網上向社會公佈中央政府全年的工作要點本身，就足以令人欣慰了。這顯示着一份充分的自信和自覺接受人民羣衆監督的勇氣，也表達着政府對人民知情權、監督權的尊重。
然而，這份長達萬言有餘的工作要點，其新意遠不止於此。正如有關專家在接受《瞭望新聞週刊》記者採訪時表示的那樣：作爲“十一五”規劃開局之年的國務院工作要點，是對全國人大通過的《政府工作報告》的具體化，既與過去的工作相銜接，又緊扣“十一五”規劃明確的政府工作重點，不僅使“十一五”規劃真正開始從“藍圖”進入了實施階段，而且以此爲契機，使政府自身的改革在履職過程中得到進一步推進和深化。
“責任政府”形象凸顯
事實上，確定一年的“工作要點”並非爲今年所新推。本屆政府自2003年履職以來，每年根據《政府工作報告》的部署制定年度“工作要點”已是慣例。今年這個“慣例”之所以格外吸引媒體和公衆“眼球”，除了政府越來越開放——任何人都可以通過網絡直接向政府甚至向總理本人提出問題、表達意願，使人們對與經濟社會發展以及自己生活息息相關的政府工作關注熱情空前提高外，更主要的原因還在於，普通老百姓第一次可以直觀地在瞭解國務院一年要做些什麼事的同時，還可一目瞭然地瞭解到哪方面的事，具體是國務院哪個部門負責，是哪個部門的責任，可謂分工明確，責任清晰。
這一點，只要細讀“工作要點”就會有感受。這份分爲9大類、58個小項的工作要點，涵蓋了“十一五”規劃中的所有內容，涵蓋了中央政府的全部工作，不能不說是千頭萬緒。但與前三年大家看到的經過媒體編輯“過濾”後報道出來的“要點”不同，今年在每一個的“要點”後面，讀者都能看到明確的“責任人”，如“做好‘十一五’規劃綱要的落實工作”，所涉及的將綱要確定的主要約束性指標分解到各地區和各有關部門，並將完成情況納入各地區和各有關部門經濟社會發展綜合評價和績效考覈、編制重點領域專項規劃、健全規劃實施監督評估制度等等工作，牽頭負責的“責任人”就是國家發改委。
這個以往被“隱”去的、至少大多數人不瞭解的“責任人”的公開“亮相”，可以說不論對於“下面”的基層單位和社會公衆還是對於“上面”的政府本身，都具有極其重要的意義。對“下面”來說，曾經十分神祕的中央部委，每一座威嚴的大門內究竟具體“管”些什麼，辦什麼事應該“進”哪座大門，現在一下子清晰了許多，因而距離也近了許多；從“上面”的政府來說，公開“責任人”身份，則不僅是每一項工作狠抓落實所必須，同時更是建立一個真正的責任政府所必須。對此，國務院有關人士指出，明確工作要點及牽頭的責任部門，就是對人民羣衆做出的承諾，一年以後，可以對照檢查政府，你的工作做得怎麼樣，人民羣衆是否滿意。這正是建立健全行政問責制和政府績效評估制度的基礎。
在分解任務、責任到“人”的同時，“要點”給人留下特別深刻印象的還有，在落實各“要點”涉及的各項具體內容時，中央政府始終通過明確各部門之間的協作、配合關係，在強調着所有的工作都不只是“部門工作”，而是“政府工作”的同時，突出展現着作爲一個整體的政府形象。
在58個要點中，除了爲數不多的幾項是由單個部門主要負責外，絕大多數工作的“責任人”是多個部門，其中“實施《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006～2020)》”一項，竟列出了9名以上“責任人”，它們分別是科技部、發展改革委、財政部、教育部、國防科工委、中科院、工程院、自然科學基金委、科教辦及相關部委。
顯而易見，實施國家發展規劃綱要，肯定不是科技部一個部門能承擔的，即便不如此詳實地列明所有有關部門，在工作過程中，各部門的聯合協作不僅是傳統——以往就某個問題、某項政策幾個部委聯合發文等正是這種傳統的常見形式；而且是必須——因爲諸如“科技發展”一類與涉及經濟社會發展各方面的全面性工作，絕不是一個部門有能力單挑獨乾的。對政府部門的運作多少有些瞭解的人都清楚，以往某個部門想聯合其他部門就某個問題出臺某個政策發個文件，常常要經歷相當時間你來我往的協商、甚至是“討價還價”，蓋齊那幾個看似簡單的公章決不是一件簡單的事，因爲部門職能交叉、權責不對等、責任不清，而不同的部門或有不同的看問題的角度，或有不同的“利益”，因而有不同的立場。
而今，在經過國務院常務會議通過的年度“工作要點”上，排出責任部門名單，多個部門圍繞“要點”規定的方面共同工作，雖可能仍不能完全排除相互之間還會有不同看法，不同角度，但必須共同承擔責任則已是“法定”義務，是“規定動作”。
接受《瞭望新聞週刊》採訪的觀察人士認爲，已連續4年以“國務院工作要點”來狠抓當年政府工作落實的做法，顯示出中央政府在領導推動深化行政管理體制改革的過程中，身體力行作表率，正在將“責任政府”等與政府自身現代化有關的概念變成實踐。他還特別指出，今年的“工作要點”是在全國人大閉幕的第二天就獲得國務院常務會議通過並立即向社會公佈的。以如此迅速的動作抓工作落實，表明“責任政府”一定是績效爲先、講行政效率的政府，是具有執行力的政府。
公共服務力求到位
在強調分工、責任的同時，今年的58項“工作要點”，忠實地秉承了“十一五”規劃綱要的精神和《政府工作報告》的總體思路和部署，在11個政府公共服務領域給予了一半以上的篇幅以及很重的分量，以兌現通過“十一五”規劃綱要向公衆所作的承諾——“切實履行職能，運用公共資源全力完成”。
特別是在關係到人民羣衆切身利益的今年兩會期間最熱點的就業、社保、上學、看病、扶貧救濟、安全問題等民生問題上，其重視程度前所未有。一個不易覺察的細節，從一個側面詮釋了這種特殊的重視——“要點”全文13000多字用的都是提綱式的表述，點到爲止，不作展開，因此，通常我們在各種文件中最常見的數字，在“要點”中總共出現過4處，而其中3處，都是在涉及上述民生問題時出現的。一處是：確保完成城鎮新增就業“900萬”人，一處是：城鎮登記失業率控制在“4.6%”，還有一處則是：將新型農村合作醫療試點範圍擴大到全國“40%”以上的縣(市)。
在曾經“缺位”較多的公共服務領域、特別在事關人民羣衆切身利益問題上的儘快“補位”、“到位”，事實上在“要點”面世同時，政府有關責任部門已經“高調”行動起來。僅以最新的“政府動作”爲例：
爲了緩解羣衆“看病難”、“看病貴”的問題，3月28日，一段時間以來一直備受質疑的衛生部表示，將以強勢姿態，開展醫藥購銷領域的商業賄賂專項治理行動。衛生部部長高強強調，醫藥購銷商業賄賂案無論涉及何人都要一查到底。
與衛生部決心將醫藥“回扣”一查到底同步，國家食品藥品監督局也宣佈，因近年來一些企業用過度強化藥品名、弱化通用名的手段，趁機誇大療效而提高售價，該局將從4月1日起用2個月時間在全國範圍內對上市藥品的包裝、標籤和說明書進行專項檢查，重點查處過度強化藥品商品名、弱化通用名等違法行爲。
而於3月27日公佈的《國務院關於解決農民工問題的若干意見》，更是讓人們感受到黨和政府對2億農民工的高度重視和在關係人民羣衆切身利益問題上“全力”解決的決心。
工資經常被拖欠、剋扣，是農民工最痛苦的事，這個以國務院名義發佈的《意見》“表示”，將重點從三個方面來保證農民工的合法權益：一是建立工資支付監控制度和工資保證金制度；二是合理確定和提高農民工工資水平，規範農民工工資管理，切實改變農民工工資偏低、同工不同酬的狀況；三是嚴格執行勞動合同制度。強調所有用人單位招用農民工都必須依法訂立並履行勞動合同，不得濫用試用期侵犯農民工權益。
這個幾乎涉及了農民工所有重要切身利益的《意見》還指出，城市公辦學校不得向農民工子女加收任何費用；農民工將被納入城市公共服務體系，積極解決他們的社會保障問題，優先解決大病醫療保障，並逐步解決養老保障……
爲了這些惠及億萬農民工以及他們家庭的政策能夠得到不走樣的貫徹落實，《國務院2006年工作要點》甚至先於《意見》發佈，已將它列爲58個要點之一，並明確這項工作的牽頭部門爲勞動保障部。
“雖然在公共服務領域完全到位不是短時間可以完成的，人民羣衆反映強烈的諸多民生問題的解決也需要過程和時間，”一位很接近國務院有關機構的專家接受《瞭望新聞週刊》電話採訪時評價說，“但政府對‘服務政府’這個目標的追求以及已做、正在做的實事，應該是人們有目共睹的。”
落實《要點》還待“細化”
打比方說，《國務院2006工作要點》僅僅是“寫作”的一個“粗線條”提綱，要出色地完成整篇“文章”，還有賴於將提綱展開和細化。爲此，“工作要點”在最後部分特別要求“國務院各部門和單位要根據本要點抓緊制訂本部門和本單位的2006年工作要點，並報國務院備案”。
可以肯定，在強調建立健全行政問責制的背景下，任何部門和單位都不敢對一年後將成爲問責依據的部門工作要點有哪怕些許的懈怠和忽視，但是否完全能擺脫多少年來已成“習慣”的“部門利益”，尤其是在一些涉及人民羣衆切身利益的問題上，能否在具體執行“國務院工作要點”過程中更多地真正以羣衆利益爲立場，仍是人們有所擔心的。
比如，“上學難”、“上學貴”的問題，公衆對教育部下一步的“動作”就十分憂慮。一段時間以來，教育亂收費一直居價格投訴首位，兩會期間也是代表、委員及關注兩會的網民們反映最強烈的問題之一。可對遭到質疑的問題，教育部幾乎都給予了“反駁”，如對“亂收費”問題，他們迴應道：“高校收費制度改革以來，包括北大、清華等許多國家級重點高校也是嚴格按照國家規定收費，保持在國家政策允許的範圍內。”可國家審計署近日發佈的審計報告卻確鑿顯示，包括北大、清華在內的18所高校的亂收費就達18個億。教育部對大學“上學貴”的迴應則是：“人們對學費問題應當轉變觀念。”其理由是，非義務教育階段的教育已經成了家庭的一種消費，優質教育資源是有限的，不是所有人都消費得起的。“就好比逛市場買東西，如果有錢，可以去買1萬元一套的衣服；如果沒錢，就只能去小店，買100元一套的衣服穿。”
事實上，“自下”由教育部提出而匯入到“國務院工作要點”中並被確定由教育部牽頭的4個小項，從頭到尾都沒有涉及上述問題。
與能否更多地超脫部門利益和思維的狹隘眼界，同樣有理由被人們重視的還有，在執行“國務院工作要點”的過程中，中央部門與地方政府之間如何協調配合的問題。比如，由國家發改委牽頭負責將約束性指標分解到地方的工作，地方政府能否在地方經濟社會發展中真正認真對待“約束”，尤其是能耗指標、污染物排放指標、耕地保有量指標等，會不會如一些網民曾擔心的那樣“以會議落實會議，以文件落實文件”，而實際工作中還是習慣性地把GDP當作更重要的指標，確實還有待觀察。
除此之外，有媒體記者還提出，讀過“工作要點”，在感覺比較全面的同時，似乎也感到有些“欠缺”。一些同樣屬於公共服務領域、同屬“民生”的問題，在“工作要點”中未見有所涉及。比如，在與教育有關的所有工作中，就缺少學前教育部分。因爲這部分工作不屬於教育部。那麼，究竟該誰負責呢？人生最初的6年是並不短的一段時間，而有報道稱，目前一些幼兒園的收費已直追大學，令很多家庭不堪重負。從這一點來說，它早已不僅是幼兒教育問題，同時也是民衆的生活問題。在類似這種問題上，政府工作是不該有“缺失”的。
如果說幼兒教育事情太小，政府一時還很難顧及的話，另一類“大”的話題，就應該特別一提了。比如關於“改革”工作的“歸口”問題。如深化行政管理體制改革；深化國有企業改革；加快金融體制改革和深化財稅、投資、價格改革，執行這些任務的牽頭單位，基本都是本部門。這些改革的思路無疑都是正確的，問題是，二十多年的改革實踐表明，任何改革都要涉及很多方面，自我改革有時難免受困於侷限性。僅以老百姓呼聲很高的電信改革爲例，多年來由信息產業部來推動和主持，因此，至今仍因受制部門和行業利益而非議不小，距離人民羣衆的滿意度相差較遠。
對此，有關專家認爲，堅定不移地推進改革仍是今後一個時期重要的任務，又是一件涉及利益格局重新調整的大事，應該有超脫部門、行業利益關係的、更宏觀層面的專門機構來承擔“責任人”的職責，這也許更有利於政府推動的各項改革能更多的體現和表達公共利益。
國務院爲何制定工作要點
國務院連續制定年度工作要點，標誌國家管理從中央政府開始，逐步走向一個法制的、穩健的、有效率的政府
國務院向社會首次公開發布《國務院2006年工作要點》，明確了2006年主要工作與負責部門。國務院提出“年度工作要點”，是本屆政府的工作創新，本屆政府自上任以來，每年都要提出一個年度工作要點，並已形成慣例。這個工作要點是對國務院及其工作部門的年度工作一個總體部署，以有序提高國務院工作效率，協調國務院各部門工作，實現年度工作目標。
國務院連續幾年進行年度工作部署，年末進行年度工作總結，其作用有三，一是有利於工作協調，二是有利於行政的內部監督，三是爲使工作提高透明度，獲得人民羣衆的監督，提供一個評價標準。
與政府工作報告區別何在
國務院提出工作要點的首要意義，在於這個要點是根據經全國人大批准的政府工作報告提出的，這就把國務院工作與人民授權、人民監督相一致，把政府工作目標定位在履行人民委託。
我國是單一制國家的集中型體制，地方要服從中央，全國的行政工作要按照中央的統一部署來進行。而全國今年的政府工作目標，是在總結去年的工作基礎上提出的，它集中體現在今年的政府工作報告中。這個政府工作報告在年初全國人民代表大會審議通過後，就形成全國人民的統一意志、統一步驟、統一目標。
貫徹落實經過人大審議通過的政府工作報告，就是在人民授權下完成政府工作。國務院是中國最高國家行政機關，它如何貫徹這個報告，是不是很好地、切實地履行人民的授權，就要看在政府工作當中如何落實。對各級政府而言，人民交給你的任務不去辦，就是不作爲，就是失職。
因此，全國人民代表大會開完後，國務院在總理主持下舉行常務會議，具體研究怎麼貫徹人大通過的政府工作報告，尤其是怎麼來落實今年這個“十一五”開局之年的任務，這是國務院對於人民賦予的使命、人民所規定的任務，率先垂範加以落實，是中央人民政府忠於人民意志的一個表現，也是給全國的各級行政機關作出的一個表率。
這個要點與政府工作報告的區別在於，它更強調國務院的工作，是從中央人民政府的職責出發提出來的。
告別“粗放型”行政管理
國務院工作要點的重要性還在於，這樣的工作部署是行政管理科學化，提高行政效能的一個表現。工作要點以高效率的行政產出達到行政目標，因此，其內容是配置行政資源，最大程度地實現行政能力的發揮，表現在國務院把行政任務分解到不同的部門，其特點是科學、效能。
全國人大批准的政府工作報告是對全國綜合性的要求。由於各級人民政府控制着不同的行政職員，面臨的管理任務也有所不同。在有了工作總體計劃以後，就要根據各級人民政府的行政能力，可支配的行政資源來落實，其首要考慮是怎樣最有效地調動、使用和配置所控制的行政資源。
因此，上述工作要點是行政管理科學化的一個非常重要的體現。過去我們講中國經濟管理是“粗放型”的，這是與行政管理不科學、行政管理的“粗放型”結合在一起。現在總的政策目標提出後，必須考慮所佔有的資源在多大程度上可以達到這個目標，怎樣最有效地來配置這些行政資源，包括物質資源、財政資源、人力資源。由於這些資源要素是有彈性的，不同的配置會有不同的效果，這種配置就體現出科學性了。
把不同的行政政策和行政目標具體落實到不同部門去，這個行爲就是配置行政資源的行爲。國務院會議提出今年工作要點，把具體工作目標分解到不同的部門，實際上就是利用不同的行政資源來支持、來實現這些行政目標。
這些行政目標同時是法制化的。在法治國家裏，政府的工作目標要按照一個年度，或幾個年度的一個時間段，從國家整體發展上安排政府工作，確定給人民辦的好事，這不僅僅是簡單地解決幾個具體的現實問題，而是要從它的職能出發，從人民賦予它對年度工作所提出的要求出發爲依據來確定它的工作。
全面與重點相結合
工作要點的另一個特點是將工作的全面性、重點性很好地結合在一起。工作的全面性是指工作結構中包括經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設，這個工作結構中還要體現出國務院的工作重心和工作特點，最主要的就是制定國家經濟政策。
國務院把自己定位得非常準確，那就是強調宏觀調控。它不是爲了滿足某一個部門、某一個部分的公衆的好惡，而是制定行政政策，尤其是宏觀政策，包括財政政策、貨幣政策、整個經濟的供求關係以及對供求關係的調整。在這個重點的前提下，再去做一些具體的事情。比如說適當開工建設關係發展全局的重大項目，前提是需要實施穩健的財政政策。
國務院還要求，各部門和單位根據本要點抓緊制定本部門和本單位的工作要點，這表明它的工作作風非常務實，不是一個簡單的工作宣言而是一個工作部署。工作部署需要一個工作鏈，也就是直接掌控行政資源的這些工作部門，要把工作要點落實到自己的工作當中去，這樣國務院才能將自己的意志切實實現，而不是取悅於人的宣言。
可以看出，國務院着眼於人民代表大會提出的發展目標，合乎人民的委託同時合理、有效率地配置資源。國家管理從中央人民政府開始，逐步走向一個法治的、穩健的、有效率的政府。
共同負責與牽頭負責
國務院這個工作要點也將對行政管理方式變革有所推動。近幾年中央人民政府的工作運行體制中，尤其在部門協調的工作部署上有兩個特點，一是由一個部委牽頭落實工作目標，二是由若干個部委共同負責某一方面的工作目標和工作職責，這樣可以解決職能交叉問題。
國務院推行的共同負責和牽頭負責體制應該在更廣的範圍內推行。因爲在行政管理當中，把行政任務截然分離是不可能的，各個行政部門就好比人的手和腳，手腳只有配合協調機能纔能有效發揮。大國的行政管理必須分類，分類就必然帶來協調問題，而當前協調不力是行政效率不高的最主要問題之一。國務院實行的共同負責與牽頭負責相結合的辦法，在今後可以廣泛推行，這是解決由於協調不力影響行政效率的好方法。
|
