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中國基層法院正在面臨“民告官”案件大幅增長的訴訟壓力，行政案件呈持續上升態勢。有的省市基層法院受理的行政案件就比上年翻了一番，有的基層法院甚至增長了200%。而自從1989年我國頒佈行政訴訟法至今，我國各級人民法院受理的一審行政案件已經超過一百多萬件。
在推進依法治國的大背景下，“民告官”案件的大幅上升，一方面表明羣衆的維護自身利益的法制觀念持續提升，另一方面，也表明一些地方政府行政權力的不適當使用，使得在社會利益格局日益多元化和複雜化情況下，不同羣體的利益衝突有的因基層政府不當行政而演變爲“官民矛盾”。
接受《瞭望新聞週刊》採訪的專家指出，行政權力是最動態的、容易被濫用的一項國家權力。依法行政的重心和實質是制約和規範行政權力。在當前我國經濟轉軌和社會轉型的特定歷史時期，大量複雜的社會矛盾不斷出現，必須制約和規範行政權力，促進政府依法行政，避免政府因濫用權力陷入“引火燒身”的窘境，並進一步發揮行政審判在保護公民權益、協調官民關係、化解官民矛盾上的特殊作用。
羣體性訴訟成爲“民告官”新趨勢
2003年，1045名重慶鐵路分局退休職工認爲重慶社保局沒有按照國家的相關待遇標準覈定其養老保險，侵犯了他們的合法權益，將重慶市社保局告上法庭。一審敗訴後，退休職工們上訴到重慶市高級人民法院。2005年4月，重慶市高院依法作出駁回上訴、維持原判的終審判決。
一位親歷此案的法官回憶說，由於原告上千人，有時每天要接待數百位當事人，常常說到嗓子冒煙；每次開庭，法庭內外水泄不通，來自全國各地的鐵路退休職工都來“觀摩”，看法院如何判決，法官承受的壓力可想而知。
記者瞭解到，像這樣人數上千的大規模羣體性行政訴訟越來越普遍。因農村土地徵收、城市房屋拆遷補償、社會保障和企業改制等問題引發的“羣體性行政訴訟”近年成倍增加，甚至佔到一些法院受理行政案件的20%以上，這已成爲當前“民告官”案件的新趨勢。
由於共同的利益，退休職工、下崗職工、失地農民、拆遷戶等人羣聚集爲一個個團體，通過法律手段“集體維權”。原告人數往往成百上千，以10多個村社的農民或整個工廠職工爲原告的案件也屢見不鮮。這類案件涉及人數衆多，事關羣衆切身利益，處理難度極大，一旦處置不當極易造成巨大社會影響。
2001年5月，華中某市3000餘名退休職工以政府拖欠養老金、拒不履行法定職責爲由提起行政訴訟。此案爲當地法院自行政訴訟法頒佈以來受理的涉案原告人數最多的“民告官”案件。區法院經過審理，駁回原告起訴。原告不服提起上訴，當地中院2002年經二審審理，擬作出維持一審的裁定。但由於原告人數衆多，情緒一直不穩，訴訟中曾多次出現集體上訪。爲避免矛盾激化，當地中院在該案審結後沒有立即宣判，而是通過有關部門積極落實退休職工社會養老保險、醫療保險等實際問題，緩解矛盾；宣判前還專門制定了防止羣體突發事件的預案，才避免了出現社會震盪。
華中科技大學社會學系教授孫秋雲說，當前社會矛盾的焦點越來越帶有鮮明具體的經濟目的和利益指向，屬於同一階層的社會羣體以共同利益爲紐帶，共同行動，呈現出“抱團”的特徵和組織化傾向。羣體性訴訟幾乎都是爲了維護自身利益，利益個體自發組織起來，通過集體行動，使自身利益能得到法律的確認和保障。
“民告官”背後均有複雜利益衝突
2003年，陝北油區當地政府完成對油井三權(產權、經營管理權、收益權)的回收工作，涉及1000多家民營企業。一批“油老闆”對此強烈不滿，在不斷上訪的同時，組成了律師團，並於2005年5月提請行政訴訟，狀告陝西省、市、縣三級政府。最終，法院沒有受理此案。
法學界人士指出，陝北油田糾紛實質是利益衝突，由利益衝突而導致官民雙方的對立，化解矛盾的難度很大，這是當前“民告官”案件的一個普遍特點。
重慶市高級人民法院研究室主任張俊文認爲，行政訴訟折射的是改革中的各種利益矛盾，比如城市拆遷、農村土地徵用、社會保障等領域佔行政案件總數的30%～40%，說明這些領域給老百姓的合法權益造成較大的影響，纔會引發大量的行政訴訟。
他說，現在老百姓的法制意識和權利意識都很強，只要是涉及到切身利益的事情，往往會寸步不讓；在走司法途徑之前，行政糾紛大多都經過各級政府部門的層層協調和處理，羣衆也經過了多次的上訪，往往是到官民矛盾已不可調和的情況下才提起行政訴訟。而此時，官民之間的對立情緒已經形成。
記者瞭解到，利益衝突的背景導致了行政案件判決後上訴率較高，特別是百姓一旦敗訴，往往羣情激昂，認爲判決不公，要將官司打到底。據統計，“民告官”上訴案件佔結案總數的30%左右，案件審判效率低，一般都要經過兩個月以上的訴訟後才能裁判。有的案件拖上兩三年也難以結案。
敗訴率高凸顯基層政府法治精神缺失
在行政訴訟案件大幅度增長的情況下，政府部門敗訴率高是一個普遍特點。通常有30～40%的敗訴率。而在一些基層法院，政府部門的敗訴率甚至高達50%以上。反映出行政機關及其工作人員在依法行政的意識和能力方面還存在不少問題。
全國人大代表、湖北省高級人民法院副院長呂忠梅認爲，當前“官民矛盾”不少是由政府的不當行政或違法行政引發的。這說明政府該做什麼、能做什麼始終沒有解決好。雖然市場經濟搞了好多年，一些政府部門還是喜歡當“運動員”，不願意當“裁判員”，更難以適應當“服務員”。
她說，比如在城市拆遷中，補償標準本來應該由開發商與羣衆談判，但過去卻是政府替房地產開發商打工——政府用行政權力壓低補償價格，以損害老百姓的利益來換取開發商的利益和GDP的增長。這必然引發尖銳的“官民矛盾”。
基層法院人士指出，從行政案件來看，政府部門普遍缺乏程序意識。爲了儘快達到行政管理目的，不顧執法方法、執法步驟等程序性規定，任意簡化程序，忽視甚至不知道相對人在行政管理中應當具有的程序性權利，如知情權、參與權。因此，由於程序違法而敗訴的案件佔行政機關敗訴案件的絕大多數。
一些專家學者指出，在社會轉型期，由於協調各階層利益關係難度較大，各種矛盾極容易集中指向作爲公共事物管理者的政府，使利益衝突往往演變爲“官民矛盾”。因此，政府應由“無限政府”轉變爲“有限政府”，行使法律賦於的有限權力，承擔相應的有限責任；對於那些應該由市場解決的問題，政府退出成爲公正的、沒有自身利益的第三方和仲裁者，用法律手段保障社會各階層的人平等地謀求和維護自身利益的權力。
“案結事不了”暴露執法難題
行政訴訟案件社會影響大，來自各方面的壓力也大。既要依法保護行政相對人的合法權益，又不犧牲行政管理秩序，法院常常左右爲難。比如，一些“民告官”的重大環保案件，依法應該判政府部門敗訴，但判了也執行不了，地方財政無力賠償農民；不判政府部門敗訴，又何談保護公民權益？還極易導致社會的不穩定，造成涉法集訪和羣體事件。面對這種兩難選擇，法院只能選擇“硬判”，但結果往往是“案結事不了”——或者政府勝訴百姓鬧事，或者政府敗訴執行不了。
接受記者採訪的法官普遍表示，地方政府對行政案件的干預不同程度存在。輕者表現爲批條子，嚴重的甚至直接抓走當事人。個別法院領導因此怕工作搞不好添“亂子”、得罪政府少“票子”、失去選票丟“帽子”，在行政案件中只有屈服於壓力。
此外，當前行政案件審理中遇到的法律適用問題多，常常讓法官覺得“無法可依”和進退兩難。一是法律沒有規定的內容。例如，在徵地安置補償中，“空掛戶”怎麼認定？“城中村”居民如何補償？“前三年的平均產值”怎麼認定？又如在工傷認定行政案件中，事實勞動關係如何認定，以及與最高法院的相關司法解釋如何掛鉤等問題，法律均沒有明確規定。以至法官在審理這些案件時感到“於法無據”；
二是已有的法律規定比較原則，抽象，可操作性差。例如，對於哪些應當認定爲工傷、哪些不應當認定爲工傷，《工傷保險條例》的規定只有兩條，無法應對現實社會的千奇百怪的工傷認定情形；
三是已有的法律規定表現出了嚴重的滯後性。比如有關征地安置補償標準明顯偏低，不能解決老百姓的後顧之憂。將之作爲判案的依據，很難取得法律效果與社會效果的統一，結果是“官了民不了”或“民了官不了”；但如果不作爲判案的依據，很顯然違法且無法下判，人民法院面臨兩難境地。
依法行政需納入政績考覈
行政訴訟是對行政機關依法行政能力和水平的檢驗，但基層幹部卻普遍對“民告官”案件抱一種“無所謂”的漠視態度。行政首長(包括正副職負責人)在行政案件中直接出庭應訴的極少，一般多爲臨時委託律師或指定普通工作人員出庭，而事後聽取彙報了事。行政機關不應訴、不繳納訴訟費、不執行生效判決的“三不”現象較爲普遍。
專家指出，行政機關漠視行政訴訟不僅損害了司法權威和政府形象，而且是在“火上澆油”，激化矛盾。如果讓羣衆對司法救濟渠道喪失了信心，那官民衝突就無法控制在法制框架內，將對正常社會秩序帶來衝擊。
重慶彭水縣林業局2004年因林地使用糾紛被農民起訴，但林業局卻對本案的訴訟過程不聞不問，甚至經法院兩次合法傳喚，拒不到庭。法院依法進行了缺席審理，並確認被告彭水縣林業局的行爲違法。
彭水縣法院將此類行政機關敗訴案件進行分析後，上報給縣政府，引起了縣政府班子的震動，迅速出臺了《行政執法實施細則》，探索建立結構合理、程序嚴密、制約有效的行政權力運行機制。但記者瞭解到，雖然很多地方法院每年都向地方黨委政府報送類似的分析報告，但引起重視的並不多，有的“一把手”也批示給下面研究，但對基層幹部觸動不大。
接受記者採訪的一位法院領導認爲，當前應該將行政訴訟與官員的政績考覈掛鉤，使各級幹部真正樹立依法行政的理念，減少官民矛盾。他給記者講了一個故事：某市政府因勞動和社會保障問題成爲被告，市長親自給他打電話說，他們也知道自己不對，但是地方要發展，經濟要增長，只有這樣辦……
他說，依法行政實際上就是對政府行爲進行抑制，而訴訟是對政府權力進行監督，保護當事人權益的最好的救濟途徑。通過訴訟，通過一個一個具體的案件審理，法治理念可以逐步滲透到當事人的意識中，幫助公民並幫助政府一點一點地改變觀念，最終實現法治。因此，如果把“民告官”的情況也列入幹部考覈，必將促使幹部依法行政，減少官民矛盾。
用柔性手段“鈍化”官民矛盾
行政訴訟法規定，行政訴訟中除行政賠償案件外不適用調解。但現實中，在法院的協調下或通過原被告私下協商後，原告撤訴的情況仍層出不窮。基層司法部門建議，在當前官民矛盾較爲尖銳的情況下，積極推行“民告官”案件的協調機制不失爲化解矛盾的有效手段。
重慶市高級人民法院行政庭庭長樊非說，在司法實踐中，如果完全排斥“協調”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，往往導致“案結事不了”，不僅不能解決矛盾，還可能激發更大的矛盾；而在查清事實，分清是非的基礎上，採取調解、協商的方法，才能夠“案結事了”，化解官民矛盾。
記者瞭解到，不少基層法院在行政案件的協調機制方面做了不少探索。重慶市南岸區法院2005年受理行政訴訟案件222件，調解撤訴和判決裁定後不上訴的佔總結案數的88.6%。
在辦理陳興華訴南岸區國土局安置補償案中，南岸區法院採取庭外調節的柔性手段，既解決了實際問題，又避免了判決激化雙方矛盾。陳興華是重慶巴南區農民，2002年結婚後到南岸，因徵地未得到補償。當時區國土局說“以後解決”，但在長達3年的時間裏都未給其解決。陳也多次寫信上訪，均無結果，後才向法院起訴。起訴後區國土局即以超過起訴時限和不屬於安置對象爲由拒付安置費。南岸區法院辦理此案時，沒有強行下判，而是通過走訪周圍羣衆，以及陳所在的合作社後，主動到區國土局協調，促使國土部門對其作了妥善安置。爲此，陳興華多次到法院表示感謝。
基層法院人士建議，行政訴訟法規定，行政訴訟中除行政賠償案件外不適用調解，其目的主要在於避免行政機關爲與相對人妥協而損害公共利益。在不違反法律禁止性規定，不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，協調處理行政案件並不違背行政訴訟法的立法精神。尤其是對於經審查後發現行政行爲確係明顯違法的行政案件，人民法院可以同行政機關及時溝通，使其主動糾正，以獲得原告的諒解而撤訴結案。
妥當的協調工作，既監督了行政機關依法行政，又保障了相對人的合法權益，既能使案結事了，又能融洽黨和政府與人民羣衆的關係，同時能提高辦案效率，減輕當事人的訴累，能夠有效地實現辦案的法律效果與社會效果的統一。□
相關報道：行政慎用“聯合執法”
在一些沿海地區，有的基層黨委、政府職能部門在管理公共事務上，近年來對警察的依賴程度增高。在一些城市，警察參與的“聯合執法”越來越多，稍有不慎便容易加劇羣衆與地方政府的對立情緒。
在調查中記者發現，不少“聯合執法”中總有警察的身影。如治理地下網吧，依法應該由文化稽查部門進行查封，沒收經營設備，但文化稽查部門要求警察到場“聯合執法”。無證經營，依法應該由工商部門予以取締；假冒僞劣產品的地下加工廠，依法應該由質監部門查封取締，也要求警察到場。民政部門進村監督村民委員會選舉，也要帶着警察。接受採訪的一位市公安局局長說，現在“聯合執法”的確很多，如查處和取締非法營運、非法光碟、私宰肉、假酒假煙假藥、無牌寵物狗等，全都要把警察帶上。
記者接觸到的一些社區居民說：在社區看到片警，在馬路上看到巡警，我們感到很安心。但是，像政府部門帶着警察來處理羣衆日常經濟生活事務，讓人感覺一些幹部把我們老百姓當刁民。
據悉，公安部門對處置警情是有規範的，但實際操作中，對基層黨政領導約束力不強，何時何地處警，往往是基層黨政領導一句話。有的地方，不僅要求警察參與各種各樣的“聯合執法”，凡是有羣衆聚集，基層領導也要求處警。這樣不分事件性質地過多處警，不僅不利於事件平息，有時反而會因爲警察到場刺激羣衆情緒，使事件複雜化。
接受採訪的有關人士認爲，有的地方政府在普通行政事務、行政執法上，動輒出動公安“聯合執法”，很容易刺激羣衆走到政府的對立面上。在普通羣衆的利益矛盾問題上，政府與羣衆是兩個平等的民事主體，警察本來應該是中立地維持社會秩序。儘管看起來警察參與“聯合執法”效率高，有助於行政部門快速解決問題，但是，警察過多介入普通行政事務，客觀上助長了職能部門野蠻執法，進而影響政府的公衆形象。
有關專家建議，對“聯合執法”的負面效應應該進行客觀全面的評估，對基層現有各種“聯合執法”進行一次清理，並形成有效的處警規範。該“聯合執法”的，要堅決果斷重拳出擊，同時約束基層黨委、政府職能部門，普通行政執法要對羣衆多做談判協商、說服教育工作，需要強制執行的，也應該通過法律程序執行。
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