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2006年第3號(總第15號)：“西部地區退牧還草項目審計調查結果”、“河南等16個省農村公路改造和通達工程項目實施情況審計調查結果”(06-5-26)
西部地區退牧還草項目審計調查結果(二○○六年五月十七日公告)
根據《中華人民共和國審計法》的有關規定，2004年10月至2005年3月，審計署對內蒙古、甘肅、寧夏、青海和新疆等5省(區)和新疆生產建設兵團2002至2004年“西部地區天然草原退牧還草”項目進行了審計調查。
一、審計調查基本情況及評價意見
退牧還草項目是國務院決定實施的改善西部生態環境的重大基礎工程，自2002年底啓動，涉及內蒙古、甘肅等8省(區)和新疆生產建設兵團，主要內容是通過建設圍欄，實行禁牧、休牧和劃區輪牧，使退化草原休養生息、恢復生態。
審計調查的內蒙古等5省(區)和新疆生產建設兵團，2002至2004年退牧還草建設任務分佈在92個縣，總面積1.62億畝，佔同期全國退牧還草總規模1.9億畝的85%；總投資27.63億元，佔同期全國退牧還草投資總額33.65億元的82%。其中國家發展改革委從國債資金中補助19.51億元，地方自籌8.12億元。此外，財政部還從2004年中央預算中安排飼料糧補助資金3.07億元。這次審計調查實地調查了59個縣，抽樣走訪了農牧民221戶。截至審計調查時，被審計地區和單位中央補助資金已全部到位；2002至2003年已完成退牧還草7664萬畝，佔計劃8570萬畝的89%。
調查結果表明，在嚴重退化的天然草原上實施退牧還草、禁牧舍飼，抓住了草原生態恢復的關鍵，對提高農牧民生活水平，保持畜牧業可持續發展具有重大意義，是一項利國利民的事業。國家發展改革委、國務院西部辦、農業部和各有關地方政府對項目建設高度重視，積極完善有關政策措施，認真組織項目實施，加強項目監督管理；廣大農牧民衷心擁護退牧還草政策，爲項目建設投入了大量人力和物力，保證了項目的順利實施。
退牧還草項目經過兩年多建設，取得了顯著成效。圍欄建成後減少了人畜和車輛對草場的破壞，多數地方植被明顯得到恢復，涵養水源的能力增強，生態環境得到一定改善。如內蒙古鄂爾多斯市草羣蓋度由禁牧前的30%提高到50%～70%，高度由30～50釐米提高到70～100釐米。寧夏中部乾旱帶約100萬畝流動半流動沙丘被初步固定，退化沙化勢頭有所逆轉。項目建設還促進了農牧業結構調整和畜牧業集約化、產業化經營。
二、審計調查發現的主要問題
(一)部分項目前期工作薄弱。2002至2004年，國家發展改革委和農業部在工程總體規劃尚未批覆，可行性研究報告和初步設計未編報，以及工程概算未覈定的情況下，下達了退牧還草項目三批投資計劃，要求各省據此編制實施方案，上報後再分解下達；各項目實施縣依據實施方案編制作業設計，報批後開工建設。實際上是在投資計劃下達後才進行勘察、設計、論證等前期工作的，即違背了基本建設程序，前期工作被簡化，造成多數地方項目設計粗糙，設計文件中缺少工程量和建設地原始地貌等方面的關鍵數據，有的地方還將林地、道路、農田、農舍置於圍欄中算作退牧還草面積。如寧夏靈武市1.65萬畝草原已經規劃爲建設重化工基地，卻將其計入退牧還草圍欄面積。內蒙古少數圍欄的設計不合理，分佈較爲零散，未集中連片，不僅加大了建設成本，還降低了生態效益。甘肅部分地區對退牧還草圍欄建設地點安排不合理，有的甚至建在了寸草不生的雅丹地貌區內。
(二)配套資金不落實，有的地方向農牧民收費作爲“配套資金”。工程投資計劃中安排了爲投資額30%的地方配套資金，但由於項目所在地屬於西部地區，財力弱，無力落實配套資金。調查的5省(區)和新疆生產建設兵團地方財政實際到位配套資金僅3029萬元，佔配套資金計劃4億元的8%。如新疆自治區及其地(市、州)、縣三級財政的自給率僅分別爲42%、27%和22%，基本靠上級財政轉移支付來維持運轉，無法落實配套資金。在工程實際建設中，多數市縣要求農牧民投工投勞以抵頂配套任務，有的還向農牧民收費作爲配套資金。如內蒙古新巴爾虎右旗按每戶6600元向500戶農牧民共收取330萬元；陳巴爾虎旗按圍欄面積每畝4.95元向農牧民收費共346萬元。
(三)部分省(區)未將飼料糧補助及時足額發放到農牧戶。甘肅、新疆、青海和內蒙古等4省(區)飼料糧補助發放進度遲緩，截至2004年末，應向農牧戶發放3.94億公斤，實際僅有0.89億公斤發放到戶，未發放到戶3.05億公斤，佔77%，影響了牲畜越冬。青海省購入飼料糧後，又按較低價格出售給指定企業，未發放給農牧民，造成農牧民少得補助847萬元，佔應補助總額3812萬元的22%。
(四)少數地方滯留項目資金4068萬元，擠佔挪用項目資金6462萬元。如內蒙古興安盟財政局滯留資金3276萬元，烏拉特中旗和新巴爾虎左旗分別挪用1080萬元和525萬元用於經費支出、發工資等。甘肅省安西縣編造虛假資料，虛報工程量達56%和虛開發票，套取504萬元國債資金用於縣政府建設住宅和用作辦公經費、購車款等。
三、審計調查發現問題的整改情況
對審計調查發現的問題，審計署依照有關規定，向有關部門和省(區、市)政府作了通報，對違紀違規問題提出了處理建議。針對部分項目管理薄弱和補助政策未完全落實的問題，提出了合理確定項目實施範圍，提高投資標準，加強項目管理，及時足額發放飼料糧補助等建議。
各級地方政府對審計調查發現的問題非常重視，積極採取整改措施。內蒙古有關部門組成工作組分赴各地市督促整改。青海省組織各部門多次研究整改措施，修改了2004年項目實施方案，並調整了飼料糧補助標準，補齊少撥的補助資金。寧夏自治區政府將整改情況作爲項目驗收內容，並改進了項目實施方案批覆做法。新疆自治區政府對不符合技術規範的圍欄組織重新進行了施工，同時加大了退牧還草工程管理力度，制定了《退牧還草管理辦法》以及規範設計和工程監理的規定。甘肅省有關部門制定了整改計劃，明確了整改期限和整改責任，對整改工作進行了現場檢查督促。截至2005年底，各地擠佔挪用資金已全部歸還原渠道，滯留欠撥資金已全額撥付到項目單位，欠撥農牧民的飼料糧也已足額撥發到戶。新疆生產建設兵團針對審計調查發現的問題認真進行整改，大部分問題已得到糾正。
對審計反映的項目建設內容單一、投資標準低的問題，有關部門十分重視，積極採取措施改進和完善有關政策。2005年4月，國務院西部開發辦、國家發展改革委等5部門聯合下發了《關於進一步完善退牧還草政策措施若干意見的通知》，決定增加補播草種費和前期工作費，將修建圍欄的補助標準每畝16.5至20元提高到20至25元，初步解決了圍欄建設補助標準偏低，飼草料基地和舍飼圈養等方面的配套設施滯後等問題。
河南等16個省農村公路改造和通達工程項目實施情況審計調查結果
(二ОО六年五月十七日公告)
根據《中華人民共和國審計法》的有關規定，2005年上半年，審計署對河南等16個省(區、市)2140個縣鄉公路改造項目和福建等10個省(區、市)1500個通達工程項目實施情況進行了審計調查。
一、審計調查基本情況及評價意見
縣鄉公路改造是2002年國務院決定實施的一項重大工程，計劃從2003年至2005年，用3年時間，在原有道路基礎上，改造17.6萬公里農村公路爲等級油路。爲此，中央財政投入500億元，其中：國債資金300億元，車購稅200億元。這些投入除對京、津、滬三市外，對西部、中部和東部地區分別是按每公里50萬元、30萬元和10萬元確定的。
通達工程從2003年開始組織實施，涉及全國各省(區、市)和新疆生產建設兵團，主要是解決少數鄉、村不通公路的問題。爲此中央財政對東部和中西部地區分別按每公里8萬元和10萬元標準給予補助。
從審計調查情況看，上述兩項工程已取得較好的社會效益和經濟效益，深受廣大農民歡迎。
(一)明顯改善了農村交通條件。近三年，國家安排近千億元資金投入農村公路建設，各級地方政府多方籌措資金，加大農村公路建設投入，交通部門認真組織實施，廣大農民積極參加公路建設，成效顯著。到2004年底，全國農村公路新增通車裏程10多萬公里，完善了路網結構，較大程度上改善了農村交通條件。
(二)促進了農村經濟發展。農村公路建成後，加強了城鄉溝通，促進了資金、技術等生產要素向農村流動和農村經濟發展。如河南省洛陽市欒川縣地處豫西山區，屬於國家級貧困縣，過去由於交通不便，豐富的旅遊資源得不到有效開發。2002年以來，該縣新建農村公路310公里，既基本解決了16萬農民出行難的問題，也帶動了當地旅遊資源的開發，使之成爲一個新的經濟增長點，2004年旅遊總收入達5億多元。吉林省扶余縣2003年新建的下岱吉至大兩家子公路，橫貫5個鄉鎮、29個自然屯，聯結了三井子鎮小雜糧批發市場和增盛鎮花生批發市場，通路前兩市場年最高貿易額爲0.5億元，通路後增加到1.5億元。
(三)增加了農民收入。農村交通條件的改善，降低了農副產品交易成本，加快了其銷售流通和結構調整，促進了農民增收。如福建省莆田市坪盤村盛產枇杷，通村公路建成後，僅枇杷一項該村人均增收1100元。新疆哈巴河縣庫爾米希村通路前到縣城需5個小時，因道路不暢，影響了農副產品銷路，公路修通後，到縣城只要1小時車程，村裏的牛奶、糧食、蔬菜等銷路順暢了，農牧民從中得到了實惠。
二、審計調查發現的主要問題
(一)有些地方爲了多獲取中央專項補助資金，重複申報，虛假申報，多報建設規模。據對安徽、河南、貴州、陝西、廣東、四川、江西、新疆和山西等9省(區)505個縣鄉公路改造項目的抽查，有124個項目(佔24.5%)存在重複申報、虛假申報等問題，從中多獲取中央財政資金4.8億元，佔中央補助資金的36%。如2003年四川省簡陽至雙流等8個公路項目，既以縣鄉公路名義，又以通達工程名義雙重申請補助，多獲取資金4650萬元。國家發展改革委批准新疆伊寧至新源公路建設規模245公里，實際上該項目有221公里已在2002年前建成，但在申報項目時將已建成里程一併申報，多獲取1.11億元中央資金。貴州省雷山至榕江等4個公路項目，多報改造里程76.6公里，多獲取中央資金3832萬元。經進一步抽查發現，多獲取的建設資金大部分被用於抵頂地方配套資金，或建設高標準城市道路和高速公路，有的至今仍閒置。
(二)國家發展改革委、交通部下達的投資計劃中，有約四分之一的項目因計劃下達和計劃本身的問題影響了建設效果。如有些項目前期工作未完成就下達了投資計劃，造成資金閒置；有的項目急需資金，而投資計劃卻遲遲未下；有的項目補助標準過低，無法按要求完成建設任務；有的項目投資計劃下達與施工進度不銜接，造成不能按期完工。如吉林省135個已開工的縣鄉公路改造及通達工程項目，在項目計劃建設期內中央補助資金未到位。雲南省河口至馬關公路項目計劃工期爲2003至2004年，總投資3850萬元(其中車購稅3500萬元)，在2003年內，國家發展改革委下達該項目投資計劃825萬元，其餘3000餘萬元投資計劃到次年6月才下達，項目建設單位不得不貸款1500萬元。2003至2004年，國家發展改革委等部門分別以車購稅、以工代賑資金和扶貧資金等形式補助重慶市豐都縣農村公路建設資金共1738萬元，涉及77個項目，補助標準僅爲每公里5000元至2.5萬元，低於農村公路建設正常需要，加之當地財力弱，拿不出建設農村公路的資金。在缺少資金但還要完成修路的情況下，勢必帶來不良後果：部分已建成路段損毀嚴重，77個公路項目中已有57個不能通車。
(三)地方配套資金落實情況不理想，一些地方將籌資任務轉嫁給鄉村和農民。據對15個省有關地市的抽查，至2004年底，應到位縣鄉公路改造和通達工程配套資金344億元，實際到位170億元(包括銀行貸款、農民出工出勞等)，到位率49%，中西部一些地區配套資金基本未落實。如新疆自治區縣鄉公路改造和通達工程地方應配套資金43.1億元(相當於全區2004年一般預算收入的30%)，實際配套到位的財政資金1495萬元，僅佔0.35%，其餘均爲銀行貸款。雲南省322個通達工程項目，總投資11.57億元，地方應配套資金8.67億元，實際到位的財政資金374萬元，僅佔0.4%。一些地方爲“達到”規定的配套比例，採取讓農民無償出資出勞抵頂配套資金、讓基層政府多承擔配套資金等做法，加重了基層政府和農民負擔。如河南省已到位的3.57億元配套資金中，99%由縣、鄉、村承擔。江西省南昌等7個地市農民投工投勞、捐資等4.21億元，佔已到位配套資金(不含銀行貸款)的80%。安徽省農民投工投勞、捐物抵資等達3.77億元，佔已到位配套資金的12%。
(四)一些項目未按計劃開工或未按期建成。據對11個省(市)1700多個縣鄉公路改造項目和通達工程項目的抽查，截至2004年11月，因前期工作滯後、配套資金不到位等原因，有338個項目尚未開工建設；有337個項目未按期完工，未完工里程達1.5萬公里，佔抽查項目總里程的三分之一。如河南省330個農村公路項目中，未開工建設的項目有107個，佔計劃數的32%。江西省逾期未完工項目278個，佔計劃數的60%。
(五)部分已建成公路養護管理薄弱，“前修後壞”現象比較普遍。有的農村公路建設標準較低，加之一些地方政府重建設輕養護，投入養護資金嚴重不足，導致這些公路建成不久就嚴重毀壞。如江西省列入養護里程的農村公路爲2.13萬公里，僅佔總里程的20%。山西省2004年養路費收入達26.3億元，但用於農村公路養護的僅4007萬元，不到2%。河南省一些鄉道和村道每公里的養護資金僅937元和36元，遠低於3500元和2000元的正常標準。該省南陽市5個區縣建設農村公路共3496公里，至審計調查時已毀壞378公里，佔總里程的11%；建成的橋涵2487座(道)，已毀壞154座(道)，佔6%。
(六)一些地方在農村公路建設中，破壞植被較嚴重，造成新的水土流失，或未及時進行綠化。2003至2004年，雲南省怒江州建設通達工程項目90個，總里程1438公里，在未進行生態環境影響評價的情況下，就大規模開工建設。由於怒江山多坡陡，大部分通村公路修成“之”字型，致使山體植被破壞嚴重，形成新的水土流失。至2005年4月底，因塌方、泥石流等地質災害，47條通村公路嚴重損毀。貴州、四川、山西等省在部分農村公路建設中，未認真進行生態環境影響評價，未及時對公路兩側進行綠化。
(七)10.7億元農村公路建設資金被滯留或擠佔挪用，一些地方還少付、剋扣徵地補償費等。如四川省羅江縣羅綿公路建設佔地361畝，當地政府將應支付給農民的徵地補償費1410萬元抵頂了地方配套資金，補償給農民的只是其中的青苗附着物補償費和房屋拆遷費等，而且將補償這“兩費”的標準大爲降低，共補償了63萬元，僅佔應補償額1410萬元的4.5%。重慶萬州至石柱公路萬州段佔用土地2124畝，建設單位未支付土地補償費和農民安置補助費，只按每畝補償農民青苗補償費和房屋拆遷費1.3萬元標準委託當地交通局兌現補償，但交通局從中剋扣35%，即4500元，實際按每畝8500元包給相關鄉鎮發放，又有兩個鄉鎮從中挪用了133萬元用於購車和經費支出等。
造成上述問題的原因：一是投資管理體制改革還不到位。目前涉及基層經濟和社會發展的項目資金分配權和審批權，仍集中在國家發展改革委或行業主管部門，而且多采取將中央財政補助資金直接定到項目的做法。由於項目數量衆多，有關部門很難了解申報項目的實際情況，加上其它種種原因，導致投資計劃下達與項目建設相脫節。二是由於中央專項資金多頭下達，相互之間缺乏銜接，有的項目內容相互交叉，給一些地方多頭申報、虛假申報提供了條件。三是國家發展改革委等部門在審批項目時，對包括西部地區在內的地方一概都要求承諾配套資金。這對許多因財力困難、難以落實配套資金的地方而言，是不切合實際的。四是有關地方政府監管職責不到位，造成部分項目管理薄弱，建設效果較差。
三、審計調查發現問題的整改情況
對審計調查發現的問題，審計署依照有關規定，向有關省(區、市)政府作了通報，對違法違規問題提出了處理建議。針對部分項目管理薄弱的問題，已建議國家發展改革委等有關部門和有關地方政府進一步加強對農村公路建設專項資金的清理整合和對項目建設的統籌規劃，研究改進配套資金政策，嚴格執行國家有關征地補償政策，明確公路建成後的維護責任和落實養護資金，及時採取措施加快未完工項目建設，確保發揮應有效益。
針對農村公路養護薄弱問題，國務院於2005年9月，頒佈了《農村公路管理養護體制改革方案》，明確了縣級人民政府是本地區農村公路管理養護的責任主體。同月，國家發展改革委與交通部聯合下發了《農村公路改造工程管理辦法》，交通部出臺了《中央車購稅投資補助農村公路建設計劃管理辦法》，對農村公路規劃、計劃、建設和施工等全過程管理加以規範，嚴格禁止和查處重複申報行爲，並着手推進農村公路養護體制改革。
有關省(區、市)政府高度重視審計調查發現的問題，積極整改，制定和完善了相關管理辦法。新疆自治區政府主要領導同志作出批示，要求自治區有關部門依據審計意見進行整改。安徽省成立了“省農村公路建設投資中心”，多渠道籌措資金，加大省補資金力度，減少市縣配套資金壓力，省政府正醞釀出臺一系列有關籌資政策措施，並要求市縣政府在財政預算中更多安排資金投入農村公路建設。重慶市多次召開會議研究整改方案，制定了《重慶市農村公路建設規劃》、《重慶市農村公路建設管理辦法(試行)》等一系列管理辦法，以加強對全市公路養護資金和公路建設資金的管理。豐都縣77個公路項目中，已有75個項目通車，2個項目正在建設中，力爭2006年上半年完工通車。江西省政府針對存在的問題積極整改，至2005年底完工項目341個，佔項目總數的63%，並制定了《江西省農村公路養護管理暫行規定》，要求從2006年起每年將2億至3億元養路費用於農村公路養護管理。雲南省政府多渠道落實配套資金，正在制定《農村公路改造工程管理辦法實施細則》，對已建成的工程增加必要的環境恢復保護措施。河南省政府明確各市、縣人民政府作爲縣道、鄉道、村道建設的主管單位，要求所有項目在2006年6月底前全部竣工，並着手研究解決公路養護問題。山西省政府責成省發展改革委會同交通廳對有關問題進行深入剖析，從三方面進行整改：一是全面加強農村公路建設前期工作，二是進一步加大工程建設監管力度，三是堅持農村公路建設與小城鎮建設、生態建設、公路養管和客運網絡建設協調發展。四川省政府爲規範農村公路建設管理，在掌握全省農村公路現狀的基礎上，加強了建設項目前期工作，加大了項目計劃安排的透明度，完善了計劃申報程序，並正在積極構建政府投入爲主的資金籌集機制。貴州省政府多次組織有關部門就農村公路建設進行認真研究，加強了公路勘測、設計等前期工作管理，對部分進展緩慢的項目進行重點監控，省交通廳還制定了農村公路招投標管理辦法。
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