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2004年以來，山東省萊西市行政審批中心按照“降低准入門檻、減少申報材料、壓縮辦理程序、縮短辦理時限”的要求，實現行政審批全面提速。工作人員(右)在審批大廳爲前來辦事的市民講解如何填表。
政府自身改革要到位，要“實質性放權”；行業協會和民間組織要儘快成長壯大起來，要有能力承載這種權力的下移
“市場經濟發展的要求，使得我國政府行政管理體制改革正快速向‘深水區’推進，而政府新一輪‘放權’的重要方向就是目前快速發育的行業協會等社會民間組織。”國家行政學院教授竹立家日前接受《瞭望新聞週刊》記者採訪時作上述表示。
竹立家教授說，改革開放後我國政府已歷經兩輪大的放權和職能轉移，一次是起始於上世紀八十年代對企業的“鬆綁放權”，第二輪是政府部門近幾年對審批權限、審批職能自上而下的清理和改革。而今後向行業協會等民間組織的“放權”將形成政府職能轉移的“第三波”，“事實上這個‘第三波’已經開始。”
《瞭望新聞週刊》記者日前就政府行政管理體制改革和行業協會發展深入多個省市調研，多位專家和官員得出與竹立家教授一致的結論。但一些專家同時認爲，要順利推進新一輪政府職能轉移取決於兩個條件，一是政府自身改革要到位，要“實質性放權”；二是行業協會和民間組織要儘快成長壯大起來，要有能力承載這種權力的下移。
“這是兩個互相推動、互爲因果的條件，看起來簡單，深入觀察卻又相當微妙。”一位專家評論。
“中觀層面”成改革焦點區域
我國行政管理體制改革過程中，中央政府已經明確地把政府職能界定爲“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”四個方面，按照這一職能界定，政府行政管理體制改革的宏觀層面已十分清晰；改革開放以來的一系列改革，使得市場配置資源的基礎性地位基本確立，我國經濟發展的微觀層面非常活躍。
“政府宏觀管理職能如何向微觀層次傳遞？直接插手顯然有悖於市場經濟的發展規律。這樣在宏觀層面和微觀層面之間就存在一個“中觀層面”，這是行政管理體制改革的模糊地帶，政府仍然有許多不該管、管不好、管不了的職能還抓在自己手中，直接插手微觀經濟活動。能否推進“中觀層面”的改革，已成爲政府行政管理體制改革成功的關鍵和焦點。”深圳外商投資協會副會長郭小慧告訴《瞭望新聞週刊》記者。
江西省靖安縣雙溪鎮黨委在先進性教育活動中轉變政府職能，認真解決涉及羣衆切身利益的熱點難點問題。在具體操作中，雙溪鎮黨委設立了爲民服務大廳，由鎮幹部向羣衆提供一站式、全包攬服務。雙溪鎮一位農民在辦事大廳拿“明白卡”。陳春園攝
郭小慧認爲，在“中觀層面”，行業協會將發揮不可替代的作用，成爲承接政府權力下移的重要載體。行業協會與企業接觸最多、最近，能夠充當政府與企業之間的橋樑。行業協會是雙向服務，把企業的聲音反映到政府層面，同時政府通過行業協會，把意圖傳遞給會員企業。
深圳市傢俱行業協會副祕書長劉麗娜接受記者採訪時表示，深圳傢俱協會就是政府與傢俱企業間的“中觀層面”。這家1986年成立，1995年開始規範運行的行業協會，通過組織企業開拓市場逐漸做強，目前已在全國有10個辦事處，直接推動深圳市政府設立傢俱產業園區。如今，深圳市政府對傢俱行業的很多引導與管理都是通過協會完成的。此舉促進了政府職能的轉變。
那麼，政府將向“中觀層面”轉移哪些職能？接受採訪的專家認爲主要有四種：一是事務性服務職能，如學術(技術)交流推廣、專業培訓、資格認證、評估諮詢、考覈評比等；二是與國際接軌需要轉移的職能，如在國際經貿中的反傾銷、反補貼、保障措施有關職能和參與應對處理國外貿易保護主義的有關職能等；三是部分行業管理職能，授予行業協會行使部分行業准入、行業自律、產業發展導向、參與制定行業產業政策等職能；四是以購買服務等方式讓行業協會等社會組織參與政府決策，使得政府決策更具透明化、科學化。
官協“換臉”、“草根”爭榮
近幾年來，我國行業協會迅速發展，成爲能夠推進“中觀層面”改革的深厚背景和土壤。
《瞭望新聞週刊》記者在各地調查發現，過去被稱爲“二政府”的官辦行業協會，逐步開始“換臉”。出身於草根的“純民間”行業協會，越來越顯示出勃勃生機。我國行業協會的影響力日益增強。
中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團說，如今各地的行業協會不僅有行業內的龍頭企業參加，而且還聚集了本行業大批中小企業，其代表性和影響力都在增強，行業中出現的問題往往直接影響政府和社會。
深圳市工業經濟聯合會副祕書長李炬告訴記者，國家有關部門曾作出限制自行車產業發展的政策，對生產高端自行車的深圳企業非常不利，於是協會積極向有關部門說明理由，最後國家限制自行車生產的產業目錄被取消。
記者在全國工商聯五金機電商會採訪時瞭解，這家擁有28個省級商會，35個地市級商會，共有4000多會員的行業組織，連續五年在內部評選誠信生產商和銷售商。商會工作人員告訴記者，商會2/3的會員屬於銷售企業會員，在成都金府五金市場、上海五金城等國內規模較大的五金機電銷售市場中，80%以上的業戶都是五金商會的會員。
“先行一步”的一些行業協會已開始發揮政府部門發揮不了的職能，在促進區域經濟整合方面、區域經濟一體化方面作用顯著，給了政府部門“意想不到的驚喜”。
《瞭望新聞週刊》記者在長三角採訪時，到處聽到協會組織的長三角“協會聯席會議”、“市場高峯論壇”、“技術應用交流”、“‘十一五’規劃研討”、“價格信息協調”等活動。據上海工業經濟聯合會介紹，上海工業系統近百家行業協會都已走出上海，與長三角地區各城市工業協會開展了各種形式的合作，其中有32家行業協會，分別與江浙16個城市的行業協會、企業建立了互相加盟的機制，走向更加緊密的聯合。在合作規模上，也從單個行業協會的聯合，發展到滬、浙、江、贛三省一市的工經聯和江、浙兩省省轄市17家工經聯、30家行業協會共同聯手，組建長三角工業經濟聯合會聯席會議，共同探索促進區域經濟產業發展的合作思路，爲各行業搭建平臺，逐步形成區域間的大聯動大協作。
隨着各地一批行業協會綜合實力不斷增強，這些組織的政治地位也隨之提高。一批行業協會人員成爲人大代表和政協委員。深圳市各級政協委員中，有行業協會背景的就有80多人，9位行業協會的負責人當選市人大代表，其中深圳市外商投資協會專職副會長當選爲市人大常委。一大批行業協會的代表性人物當選人大代表和政協委員，顯示了行業協會政治地位和社會影響的提高。
一些政府部門對放權仍“心疼”
新的改革趨勢下，一些政府部門仍然不願意真正放權，其態度和做法耐人尋味。政府能否“自上而下”放權，成爲新一輪行政體制改革能否成功推進的關鍵。
中國世界貿易組織常務理事張經告訴《瞭望新聞週刊》，政府職能轉移的難點是不少職能部門不願意將手中的職能交出去。如有些部門對外信誓旦旦宣佈清理了多少收費項目，其實相當多被清理的收費項目都是沒有油水的，有的部門清理職能像切魚一樣，把頭尾切掉做給別人看，而最肥的中間部分仍留給自己。
國務院國資委行業協會聯繫辦公室助理巡視員陳國衛告訴《瞭望新聞週刊》，當前，本應該屬於行業協會的很多職能，還有相當一部分都滯留在各個政府職能部門中，而政府職能部門向行業協會移交公權，是一件“很心疼”的事。總體而言，政府職能部門樂於向行業協會移交那些屬於“難啃的骨頭”，而千方百計保留有油水的職能。朱光明說：“由於缺少中間層，政府從宏觀管理層一下子伸到微觀層面，一些政府工作人員能夠很方便地找到權力尋租的機會。”
一些地方和部門不但不轉移職能，而且還利用手中的行政資源向行業協會“奪食”，例如與行業協會爭奪衆多爲企業服務的項目，包括行業評比、展覽會、觀摩會、人員認證、資格考試等等，這方面的摩擦在不斷升級。有些部委過多地干預企業事務，計劃經濟下的管理作風回潮，有些幹部把人民賦予的權力，當作對待行業協會的“魔杖”，任意攤派，爲所欲爲，並且無償使用行業協會的資源。
中國烹飪協會祕書長馮恩援介紹，他們協會成功了舉辦了16屆的“中國廚師節”最近被國家某部委叫停，理由是“該部委也要舉辦類似活動”，並且要把“中國廚師節”納入到他們的活動之中。馮恩援說，烹飪協會對本行業的調查和分析必須無償地交給相關政府部門發佈。張經說：“相關政府職能部門的這種做法是典型的職能越位。”
《瞭望新聞週刊》調查發現，一些政府部門的意識落後成爲“放權”的障礙。中國烹飪協會祕書長馮恩援介紹，一些部門領導受舊體制慣性力量的支配，習慣於越俎代庖，認爲只有政府才能履行好行業管理職能。有的部門把行業協會看作“二傳手”，不願對行業組織鬆綁讓權。
目前一些地方和部門領導還存在許多模糊認識，還未就行業組織的性質、地位和作用達成共識。清華大學非政府組織研究所副所長賈西津說，有的民政登記部門把行業協會、商會這類經濟組織等同於政治組織看待，擔心經濟類行業組織變性、變質，演變成爲非法的政治組織，消極對待行業協會的成立。
深圳市集裝箱拖車運輸協會常務副祕書長許曉明則告訴《瞭望新聞週刊》，過去，政府出臺的一些政策只考慮到機關、企事業單位的需求，沒有考慮行業協會的需要，如協會的人事、組織、稅收、財務、工資、員工社會保障等缺乏配套的管理辦法。
亟待突破自身發展瓶頸
一些專家接受《瞭望新聞週刊》採訪時表示，反觀行業協會自身，除了需要政府放權和支持之外，本身也需要正視自己的問題，突破發展瓶頸。
一些行業協會爲了生存，片面追求經濟利益，違背非營利性原則，把行業協會變成“圈錢”牟利的工具；有的得了好處亂辦事，隨意批發資質認證，隨意推薦產品；有的動輒設獎評獎，企業煩不勝煩，公衆無所適從。廣東某市在評選十大明星樓盤時，就曾出現僅有5家房地產公司參評、5家全部獲獎的諷刺性場面。一些行業協會的公信力缺失，已成爲制約其健康發展的首要因素。
一些行業協會撈錢的手段到了荒唐的地步。如上海市某行業協會居然向下屬門窗製造安裝企業發出指令：“企業必須由協會諮詢輔導建立ISO9000質量體系，不得向專業諮詢公司諮詢，否則將取消其評定各種‘先進’的資格”。
中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團說，隨着《行政許可法》的實施，政府部門被禁止亂收費之後，一些收費項目轉而由政府操縱的行業協會來收。如實行行業年檢是其冠冕堂皇的理由，收費蓋章卻是其真正的日常工作。企業對這類“掛羊頭賣狗肉”的所謂行業協會非常厭惡，卻又無可奈何。
一些協會只顧追求經濟利益，在職能定位上忽視了對協會內企業的規範。一個典型的事件是歐典地板風波。今年的央視“3·15”晚會曝光，號稱行銷全球80多個國家，源自德國，著名品牌地板德國歐典總部其實根本不存在，存在嚴重欺詐消費者行爲。根據新浪網的一項調查統計，67%的網友認爲歐典地板的欺詐行爲之所以得逞，除了廠家自身的責任外，行業協會沒有起到規範行業的作用是另一重要原因。
一些行業協會內部監督機制不完善。國務院國資委行業協會聯繫辦公室助理巡視員陳國衛告訴記者，現階段大多數行業協會的人事管理權仍控制在業務主管部門手中，往往提名權大於公選權，且一些行業協會領導仍然由主管部門領導兼任，這就難以保證行業協會的社會合法性。絕大多數行業協會都未設監事會，對協會內部的決策和運作缺乏有效監督和制約。加之政府在監管方面缺乏法規依據和執法力度，往往僅憑年審一次過關，存在一些漏洞。
深圳市行業協會服務署指導監管處處長駱冰介紹說，“協會好不好，關鍵看會長”、“協會強不強，關鍵祕書長”。許多協會由於其“官辦”性質往往成了退休幹部的“養老院”、“聯誼會”。中國家用電器維修協會常務副會長劉秀敏說，與國外相比，目前我國尚沒有正規專業培養和資格認證的行業協會管理人才，成爲當前行業協會管理上的一個空白。
健全行業協會的准入和退出機制
承接政府職能轉移的過程中，行業協會能否健康發展引人關注。手上有了“權力”，履行不好或者胡亂行使怎麼辦？相關專家告訴《瞭望新聞週刊》，要建立和完善行業協會的准入和退出機制。
中國烹飪協會祕書長馮恩援認爲，要對行業協會設立一套科學的評估體系，作爲協會“准入”的標杆，同時要建立起協會的考覈辦法，建立健全由會員、社會、政府參與的社會化評價體系，引入社會中介組織參與行業協會的綜合評價，建立與之配套的信息披露制度，公正的綜合評價結果，將作爲政府對行業協會實行分類指導、協調扶持的重要依據。
中國家用電器維修協會常務副會長劉秀敏建議儘快完善行業協會的“退出機制”，對於長期半死不活、既無代表性又無影響力、既缺乏行業覆蓋面又得不到行業認同的協會，要有退出的通道。政府還應堅持優勝劣汰原則，對年審不合格的行業協會必須讓其退出。
中國世貿組織研究會常務理事張經表示，沿海發達地區應充分發揮排頭兵作用，加快行業協會的地方立法進程。對於一些行業協會近期在“歐典地板”等事件中暴露出的一系列誠信危機事件，他認爲：“一個重要原因是目前我國還沒有一部完整的關於行業協會的法律，必須有對行業協會問責的制度，一旦協會的錯誤舉動對社會和產業造成負面影響，消費者和企業可以在相關法律框架內追究行業協會的責任。”
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