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土地調控系列解讀之一：如何強化地方政府管理責任
土地利用計劃管理上有哪些變化？
爲進一步落實土地管理和耕地保護的責任制，《通知》明確“將新增建設用地控制指標(包括佔用農用地和未利用地)納入土地利用年度計劃，以實際耕地保有量和新增建設用地面積，作爲土地利用年度計劃考覈、土地管理和耕地保護責任目標考覈的依據”。同時，強調“實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標。”這是土地利用計劃管理的又一重大改革，具體體現在以下幾個方面：
一是，計劃管理的思路和觀念發生了轉變。土地利用計劃指標已經作爲所有實際發生用地的控制指標，而不只是作爲控制用地審批的依據，從而實現對所有用地的計劃控制，以扭轉只管住審批“閘門”，而審批以外的超計劃用地大量存在的局面。
二是，土地利用計劃指標體系逐步完善。土地利用計劃的職能從單一服務於土地資源特別是耕地的保護，逐步轉向同時服務於綜合的宏觀調控，爲此，在現有計劃指標基礎上，補充了“新增建設用地控制指標”，除農用地(包括耕地、林地等)轉用外，將非農建設佔用未利用地，統一納入計劃管理，以實現對各地年度新增建設用地的總量控制，增強土地計劃的整體調控作用。
三是，計劃執行的監管和考覈得到進一步強化。一方面，要加強土地統計監測，採用現代技術手段加強對土地規劃和土地計劃執行情況的監管，及時、準確掌握實際耕地保有量和新增建設用地面積；另一方面，將各地新增建設用地面積，作爲土地利用年度計劃考覈的依據。對實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標。
下一步，將根據《通知》要求，進一步明確計劃管理改革的具體操作措施，抓緊修訂《土地利用計劃管理辦法》，確保加強土地調控政策的有效實施。
如何理解城市建設用地分批次審批方式的調整？
《關於深化改革嚴格土地管理的決定》明確規定，保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府，省、自治區、直轄市人民政府應負主要責任。在確保嚴格實施土地利用總體規劃，不突破土地利用年度計劃的前提下，省、自治區、直轄市人民政府可以統籌本行政區域內的用地安排。爲此，《通知》調整了原來由國務院分批次批准的城市農用地轉用和土地徵收的審批方式，將過去的分批次報國務院審批改爲每年由省級人民政府彙總後一次申報，經國土資源部審覈，報國務院批准後由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。但城市建設涉及佔用基本農田的，仍需報國務院批准。對於城市建設用地規模範圍外的單獨選址項目，仍按原有規定執行。
作這樣的調整，主要考慮：一是有利於省級人民政府統籌本行政區域內的用地安排，使省級人民政府能真正對本行政區域內的耕地保有量、基本農田保護面積、土地利用總體規劃和土地利用年度計劃執行情況負起責任來，有利於明確省級人民政府的責任。二是按照權責一致原則，在明確省級人民政府責任的同時，賦予其相應的權力，有利於發揮省級人民政府在省域範圍內，調劑、統籌土地利用的職能。三是可以簡化審批環節，提高行政效率。四是有利於轉變政府職能，使中央部門能夠投入更多的精力到事後監管上，加強和改善對建設用地的宏觀調控。
下一步，國土資源部將根據《通知》的要求，對建設用地審批辦法進行相應修改。
爲什麼要嚴格實行問責制？
多年來，土地違法量大面廣的問題，特別是地方政府土地違法的問題一直未能有效解決。其中一個重要原因，就是現行的責任追究制度中缺少有效的政府領導問責制度。由於土地違法多爲“因公違法”，政府領導往往主觀上狠不起來，管理上“鬆”，查處上“軟”，一定程度上縱容了土地違法違規行爲的發生。由於多方面的原因，在具體執法實踐中往往難以追究到政府領導，特別是政府主要領導的法律責任。爲此，《通知》明確要求，要“嚴格實行問責制”。
對政府土地管理工作實行問責制是國家加強土地管理的重要舉措，其目的在於通過建立有效的責任約束機制，限制和規範政府權力和政府工作人員行爲，將政府土地管理和耕地保護的責任落到實處，保證經濟社會可持續發展。《通知》還對哪些問題需要向政府問責進行了明確。根據《通知》精神，問責主要是對地方政府負責人的土地違法違規領導責任進行追究。《通知》明確了三種需要追究政府領導責任的情形：一是對轄區內發生土地違法違規案件造成嚴重後果的；二是對土地違法違規行爲不制止、不組織查處的；三是對土地違法違規問題隱瞞不報、壓案不查的。爲保證把國家關於實行問責制的要求落到實處，《通知》要求監察部、國土資源部要抓緊完善土地違法違規領導責任追究辦法。(完)
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