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不聽話才能獲利？剖析地方政府違抗中央政策現象
本週的《學習時報》刊發王建署名文章《地方政府辨》，對地方政府違抗中央政策的現象就行了剖析。文章指出，中央與地方的矛盾衝突，其實質不是中央與地方的經濟利益衝突，不是中央在與地方爭利，而是中央政府要從全社會利益考慮，保持宏觀經濟的穩定與經濟的長期可持續增長，地方政府則是爲了獲取自己的獨立利益要擺脫中央政府對自身經濟增長的束縛。
文章說，地方政府追求經濟增長速度的壓力首先來自於地方的利益。在中國目前的經濟體制下，財政是採取“分竈吃飯”的制度，自己的人得自己養，地方政府所屬的幹部生活條件好壞，工資水平的高低，直接取決於地方政府的財政狀況。而由於地方政府的財政收入直接與經濟速度掛鉤，只有創造出高速度，才能改善地方政府的財政收入狀況，也才能提高當地幹部的收入水平，所以，追求高速度並不是書記和省、市長一個人的願望，而是符合當地所有幹部的願望，會得到當地政府所有職能機構和幹部的支持。反過來看，一個無能的地方長官，做不出政績，就往往得不到地方幹部的支持與擁護，地方換屆時就沒有人投他的票。
文章說，由於財政體制的分竈吃飯，誰的速度快誰鍋裏的飯食就多就好，由此就形成了直觀的比較，所謂“政績”是比較出來的，速度低的地方政府往往承受着更大的壓力，這種壓力不僅來自上級，更來自當地幹部羣衆，會認爲領導無能。文章舉例說，今年前7個月從工業增長率看，最慢的是寧夏，但也高達14.7%，這絕對不是一個低速度，要知道同期發達國家的工業速度只有2～5%，東亞地區發展中國家只有6～7%，但是與全國17.6%的平均水平相比就低了很多，就形成了壓力，迫使速度低的地方政府的領導還得擴大投資和招商引資規模。
文章說，中國已經經歷了28年的市場化改革，經濟體制與運行機制已經基本轉上了市場化軌道，地方政府爲了追求高速度和財政收入，也得遵從市場機制，否則項目搞成了也形不成產值與財政收入。在本輪投資週期中，電力、鋼鐵等能源與原材料產業一度成爲經濟增長瓶頸，也是價格與利潤上升最快的部門，這些產業就成爲大量吸納投資的領域，地方政府的大量違規也主要集中在這些領域，內蒙的例子就是個典型。從整體看，2003年新上的電力和鋼鐵項目中，經過國家發改委審批的，電力只佔50%左右，鋼鐵只佔20%不到，可見地方政府與中央的矛盾衝突是普遍現象。
文章指出，不聽中央的話才能獲得經濟增長的利益，這似乎已經成了地方政府中的一個普遍現象。
文章舉例說，從“九五”到“十五”前半期，中國經濟增長率處在下行通道，開始出現了電力供給過剩，中央政府有意識地安排電力建設的速度放慢，並開始對高耗能與高污染的小電廠進行淘汰，但是山東省卻頂風而上，不僅沒有關停小電廠，反而建設了大批裝機在5～13.5萬千瓦的小電廠，2000～2003年共建設了515萬千瓦，小電廠的發電能力已經佔到山東全部供電能力的1/4。“九五”期間山東還鬧缺電，但是當2003年中國新的經濟增長高峯來臨時，山東卻成了全國罕見的不缺電的省份，甚至還有能力向河北供電。“十五”期間，山東的經濟總量直逼中國第一大省廣東，今年上半年，山東的企業利潤規模已接近中國的兩個大省廣東和江蘇之和。
文章說，這種無視中央政府產業結構調整政策的做法並沒有得到制裁，反而以目前驕人的經濟增長成績贏得了普遍讚揚，自然就成了其他地方政府學習的榜樣，很多省市近年來派員到山東“取經”，學的就是山東如何避開中央調控政策的手段。在中國能源供求矛盾日益激化和環境矛盾日益尖銳的背景下，這種急功近利，只圖眼前，忽略長遠的做法，是不應該受到鼓勵的，現在卻成了各地方政府學習的對象，而山東不過是一個例子，這種情況在中國的各級地方政府中是普遍存在的，在經濟增長快的省份中尤其明顯，而且有越演越烈的趨勢。既然違抗中央政府政策的人都得了好處，抗命行爲就成了普遍行爲，反正是“法不責衆”。
文章指出，中央與地方的矛盾衝突，其實質不是中央與地方的經濟利益衝突，不是中央在與地方爭利，而是中央政府要從全社會利益考慮，保持宏觀經濟的穩定與經濟的長期可持續增長，地方政府則是爲了獲取自己的獨立利益要擺脫中央政府對自身經濟增長的束縛。從這點看，地方政府更象是一個企業，而不是一個政府。政府的作用本來是爲了彌補市場機制失效，要考慮的主要是市場的“外部”性問題，但是由於“分竈吃飯”的財政體制，使地方政府有了獨立的經濟利益，地方政府的職能就不僅僅是中央政府職能的延伸，而是變成了獨立的市場利益主體，只會考慮地方經濟增長的“內部性”問題，而把保持宏觀平衡、可持續發展、環境保護等這些“外部性”問題甩給中央政府。但是中央政府的政策方針必須依靠各級地方政府來實施，如果地方政府由於獨立的經濟利益也變成了“企業”，就必然會與中央政府的經濟政策發生矛盾衝突，在實施過程中或是陽奉陰違，或是公然抗命，這些中央政府出臺的政策就會被阻斷、被架空，這就象一個人只有頭腦，而沒有手，政令出不了北京，有效率的宏觀調控就成了理想。
文章分析認爲，說到底中央與地方的矛盾衝突還是政府體制改革不徹底，目前的政府體制還不能適應市場經濟的需要。即便中央有用人權，可以拿掉某些敢於抗命的地方長官，但是隻要制度不變，換了誰上來也還是會“照方抓藥”，中央與地方圍繞經濟管理方面的矛盾衝突就會永遠持續下去，從這個意義上講，處理個別行政長官只能是“揚湯止沸”，而不能“釜底抽薪”，可有一時之效，而不能徹底結束目前這種中央宏觀調控低效、失效的狀況。
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