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國資的監督功能和管理功能，都集中在國資委，這樣就缺少制衡，上海國資資金流向失控，將這一弊端暴露無遺
“上海社保基金案”餘波未了。
10月24日，上海市政府新聞發言人小組證實，上海市國資委主任凌寶亨、副主任吳鴻玫正在協助調查。某財經報紙援引一位上海國資系統人士的話稱，“上海國資系統存在的一些問題將逐漸浮出水面。”
國資非正途入市
上海市徐家彙路555號，上海國有資產經營有限公司(以下簡稱“上海國資經營公司”)即坐落於此。作爲滬上屈指可數的幾家政策性投資性公司之一，此時的國資公司內部並不平靜。
據上海媒體報道稱，在上海社保案發後，該公司的多位幹部主動向中紀委調查組反映公司的有關問題，而其上級主管部門上海市國資委也對公司進行了一次調查。
這次調查結果顯示：“上海國資經營公司對房地產領域的委託貸款有70多億元，超過公司對重大市政工程、基建等領域的投資。這70多億元當中，有80%以上貸給了民營房地產企業，委託貸款年利率則是6%～15%。”
本刊記者走訪的上海當地一位房地產從業人士認爲，作爲融資的一種手段，單純從行爲本身來看，問題不是太嚴重，此前國家也並無明文規定禁止這一行爲。而從國資經營公司的角度，將資金貸出去獲利也屬正常，況且房地產還款能力比較強，還有不動產做堅強的後盾。
他表示，國資進入房地產業“在關鍵時候有利於幫助開發商渡過難關，穩定房價。”同時，他也並不否認有些錢“貸給了不恰當的行業和企業。”
根據上海國資經營公司網站資料顯示，該公司成立於1999年10月15日，註冊資本50億元，是經上海市政府批准成立的國有獨資有限責任公司。作爲上海市政府批准成立的一家市管綜合性國有資產經營公司，其主要任務是通過市場手段，盤活市政府授權經營的國有資產。
從業務範圍上來看，國資經營公司的主要業務爲資產經營、資產託管、實業投資及其相關的諮詢服務，後來還增加了資本運作相關的擔保業務。
憑藉其獨特的政府公司地位及對雄厚國有資本的運作，上海國資經營公司在資本市場上早已名聲鵲起，儼然成爲具有政府背景的資本市場大投行，影響力不斷擴大。
據調查，在這70多億委託貸款中，80%以上流入了民營房地產公司，合作項目達60多個。前述房地產從業人士認爲，這70多億元投入上海房地產客觀上起到了託市的效果，肯定對前兩年居高不下的房價起到某種程度的哄擡作用。如果將全部貸款追回，將會對上海樓市造成新一輪影響。
房地產行業本身是一個資本密集型行業，正是由於在當前銀根不斷收緊的宏觀調控形勢之下，開發商從銀行獲得貸款的間接融資渠道受到了限制，纔不得不轉而尋求其他的融資途徑，委託貸款就成爲這種新的融資途徑之一。
按照前述房地產從業人士的說法，“國家沒有規定企業的錢不可以借出去用，只是不讓直接借而已。”
70億的進退遊戲
根據《貸款通則》的定義，委託貸款是指由政府部門、企事業單位以及個人委託人等提供資金，由貸款人(受託人)根據委託人確定的對象、用途、金額、期限、利率等代爲發放、監督使用並協助收回的貸款。
據熟悉上海國資委託貸款模式的內部人士透露，上海國資經營公司對房地產企業或項目進行委託貸款有三種主要操作模式：
其一是“四證不全”者。根據《商業銀行房地產貸款風險管理指引》要求，“商業銀行對未取得國有土地使用證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建築工程施工許可證的項目不得發放任何形式的貸款。”在此情況下，先由上海國資經營公司提供委託貸款，房地產商獲得資金後繳納相關資金使“四證”齊全，獲得銀行貸款後歸還國資經營公司提供的資金。
其二是“四證”不全、且項目自有資金未達到35%的房地產商。國資經營公司先注入一筆資金參股項目公司使其自有資金比例達標，然後再委託貸款給該公司。項目完成後，房產商再回購國資經營公司所持股權，同時歸還委託貸款資金。
第三種是，房地產商資金特別緊張，國資經營公司注入資金參股，使其35%的項目自有資金比例達標，然後對項目進行委託貸款。企業不回購國資經營公司持有的股權，房地產商給國資經營公司支付固定回報。
近年來，上海國資經營公司的貸款規模逐年增大，從2003年的不到10億元，上升到2004年的30多億元，直至如今的70億元。
有消息稱，2005年6月份以後，上海國有資金對房地產商的委託貸款利率已經達到15%，有的甚至達到18%，幾乎與地下錢莊的借貸利率相差無多。
據稱，上海市國資委已就此向上海國資經營公司發出專項整改通知，並要求上海國資經營公司必須積極配合上海市公安局經偵總隊對公司委託貸款的調查工作，同時必須嚴格按照國家對房地產行業的宏觀調控政策以及央行對房地產行業貸款的有關規定，立即停止對房地產領域的委託貸款。
俗話說，無利不起早。在高額利潤驅使下，進行委託貸款業務的自然也絕非上海國資經營公司一家。2005年前後，隨着宏觀調控和銀行對房地產等固定投資貸款的控制，上海衆多房地產企業開始尋找上海社保、其他上海國有部門或國有企業的資金支持。這些委託貸款資金大部分流向了房地產市場，另一部分進入了股市。
反思“牧羊犬”模式
由上海社保案引致曝光的衆多國企資金使用違規問題表明，素有先行者之稱的上海國資改革，盛況之下亦有暗流涌動。面對其紛繁複雜之狀，一位長期關注研究上海國資改革的專家對本刊記者表示，“複雜，裏面的問題一下子說不清楚”。
1993年，上海成立國有資產管理委員會(國資委)，下設國資委辦公室(國資辦)。此時的國資管理體系是，國資委是一個“會議體”，國資辦作爲一個常設辦事機構負責日常協調。
2003年，上海國資委掛牌成立，36家曾經屬於不同委辦管轄的大型國有集團歸到國資委，上海新一輪國資改革由此揭開帷幕。
在具體的改革規劃中，國資委下屬的30多家集團公司大致被分爲三類處理：第一類是諸如百聯集團、錦江集團、上汽集團等經營良好、有發展前景的集團公司，這類企業要發展壯大；第二類企業就是要成爲資產投資公司，從現有的集團公司中選擇一些有資本運作經驗的轉型成爲資產投資公司；第三類就是那些剩下的經營狀況不是很理想、產業前景不被看好的國有企業集團，將通過第二類的資產投資公司，實現資產重組或者國有資產的退出。
在國資管理體制上，上海實行的是包括“國資委、中間層公司以及產業公司”在內的三級管理體制。上海社科院部門經濟研究所副所長楊建文研究員喻之爲“牧羊犬”法。
上海國資經營公司這樣的資產投資公司扮演的即是“牧羊犬”的角色。該公司主要持有的是原上海市財政局投資的金融類國有資產，它的主要任務就是“以存盤現”，把存量國資盤活後，將所得利潤去投資上海市急需發展的新領域。
除上海國資經營公司外，扮演類似“牧羊犬”角色的還有上海大盛資產有限公司和上海盛融投資有限公司，都是註冊資本數十億元的大公司。
截至2005年底，上海國有資產總量達到7300多億元，相對2004年淨增400多億元。從上海國資總量的快速增長來看，這一體制的助益自不待言，但這一體制自身的弊病卻一直未予解決。
“此次上海社保案涉及到衆多的國企資金使用違規問題，我們需要認真對上海國企這幾年的改革方向、改革方式及管理體制進行反思和梳理，問題出現在什麼地方，然後有針對性地進行調整。”一位上海市國有資產規劃投資委員會常任委員在接受媒體採訪時作上述表示。
前述不願透露姓名的國資專家認爲，不要把過去、現在上海國資國企的改革看作是終極模式，而應將上海的國資問題置於上海發展模式的框架下來理解。
“國資發展模式是上海發展模式的派生物，國資模式改變的前提，是上海增長方式和發展模式的改變。而上海發展模式的轉變，又取決於上海發展的內在要求和環境條件的變化。”他說。
在他看來，上海是典型的政府主導型發展模式，走的是典型的城市經營型發展道路。政府作爲發展的主體，對城市的各種資源進行儘可能的有效配置，再通過現有資源吸收整合其他資源，包括外資和民資，共同推進上海的城市發展。這種發展非常有效，但政府層面的績效是以扭曲市場關係爲代價的。在這個發展平臺上，政企合一或是官商互動是常態。
在政府主導型的城市經營模式下，國資是政府手中很重要的一塊資源。通過這個資源吸引其他社會資源，通過搞活自己本身搞好社會經濟。1993年上海國資改革啓動，隨後的動作很大，政府主導型的特徵更明顯。
他強調說，這種發展模式的有效性很高，但同時，這種發展模式的風險性也很高。政府如果做得對，結果還好。一旦在發展思路和發展決策上出了偏差，就會出大問題，缺少防範機制和制約手段。此次上海一系列大案，就是這種結果。案子都出在國資這一塊，如社保、公積金等，這個層面能夠動用的資源很大，如果沒能形成制衡關係的話，在調配過程中就會出問題。
“目前一個國資的監督功能，一個管理功能，都集中在國資委。在過渡時期是可以理解的，但從長遠來看，監督功能與管理功能不應該集中於一個行爲主體。這樣就缺少制衡，裁判員、運動員，甚至再加上教練員，集於一身，無論於公於私，都是有害無益的。”這位專家說。
誰來監督國資委
在國資委成立伊始，上海社科院部門經濟研究所副所長楊建文研究員便撰文指出了這一新機構的複雜性：“對於政府來說，國資委是代理人；對於國有企業來說，國資委是委託人，扮演‘老闆’的角色。國資委具有雙重身份，處在相當複雜的委託代理關係的中心。”
“現在的國資國企發展，成也國資委，敗也國資委。國資在整體發展中的作用，很大程度上是政府想讓你幹什麼就是什麼。”一位不願透露姓名的國資管理人士表示。
事實上，誰來監督國資委，一直是國資管理面臨的一個主要問題，但在制度設計上上海似乎還沒有想好。
在2003年上海市人大會上，人大代表邱益中就曾提交議案，主張由人大來監督國資委。
但據當時的媒體報道，上海國資決策人士並不想引入人大監督，一則人大還要專門設立一個委員會，有制度變遷的改革成本；二則國資過於複雜而敏感。
在上述國資管理人士看來，原來是三位一體(所有者代表、監督、管理)的功能，無論哪個層面都搞不好，現在是三位兩體，但實際上應該是三位三體。“國資委機構的執行層還沒有形成，而國有企業的執行層還要取決於國資委，因此如果目前根源上的問題不解決，還是比較難的。”
因此，“國資國企的進一步改革，如果要有新的突破的話，政府行政管理體制改革是前提，尤其對於上海來說，更是這樣。”該人士對本刊表示。
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