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隨着人口聚集到中心城區，大量高樓迅速崛起，中心城區市民擁有的公共空間和綠地面積愈發顯得“小家子氣”。
復旦大學人口研究所所長彭希哲講出了心中的憂慮——上海的這種人口分佈格局，給中心城區的基礎設施、各種資源供應和防災減災帶來了巨大壓力，也加大了城市安全的風險。
每天早上6點半左右，上海浦東南新新村的789路公交車站都會有不少身穿校服的學生等在那裏，他們要乘坐一個多小時的公交車趕往淮海路附近的學校上學。
對於他們中的大多數來說，這實際上是一條“回家”的路。上個世紀末，上海市爲興建延中綠地，部分居住在那裏的居民陸續都搬遷到位於浦東的南新新村。
隨着世博會的即將來臨，上海以更大的廣度、力度展開了新的一輪城市開發建設，包括舊城改造、軌道交通建設、市郊新城鎮建設、大型配套商品房基地建設等大型工程相繼推上日程。由此而導致南新新村這樣因市政工程動遷而新出現的集中居住區如雨後春筍般地出現在了上海近郊的版圖上，而這也成爲上海解決中心區積聚難題的一條路徑。
最近，上海市政協推出了一份題爲《上海重大建設對人口布局的影響及其對策研究調研報告》(下稱《調研報告》)。《調研報告》顯示：不斷推出的重大市政建設使常住人口增長重心已由內外環間區域轉移到近郊區。
中心城區的高密度風險
今年年初，上海市統計局公佈的《2005年上海市1%人口抽樣調查主要數據公報》顯示：2005年11月1日零時，上海全市常住人口爲1778萬人。另據瞭解，2005年，全市常住人口密度爲每平方公里2804人，平均每平方公里土地比2000年增加了268人。
據調查，上海市外環線以內常住人口已達1000萬。在人口最爲密集的黃浦區，每平方公里的人口密度高達5.1萬人。
中國城市長期形成的中心城區積聚的人口分佈格局，在上海表現得異常明顯。
上海中心城區人口過於聚集的現象引起了華東師範大學人口研究所所長丁金宏教授的擔憂：“(上海)中心城區已經呈現人口過密，房子蓋得過高、過密的現象。”
隨着人口聚集到中心城區，大量高樓迅速崛起，中心城區市民擁有的公共空間和綠地面積愈發顯得“小家子氣”。相關資料顯示，上海市目前已有5000多棟24米以上高度的建築，100米以上的高層建築有162棟。
目前，上海內環線以內的常住人口密度爲每平方公里3.39萬人，外環線以外爲每平方公里0.14萬人，兩者差距高達24倍。這一比例即便是在世界工業高度發達的國家也屬少見。相關統計資料顯示，紐約的中心區人口密度僅爲外圍的2.4倍，巴黎爲2倍，東京爲0.5倍。
復旦大學人口研究所所長彭希哲也曾坦承自己的憂慮——上海人口的發展正在向這個城市的公共安全提出挑戰。彭希哲說，上海的這種人口分佈格局，給中心城區的基礎設施、各種資源供應和防災減災帶來了巨大壓力，也加大了城市安全的風險。
“推、吸、連”求解方案
事實上，從2003年開始，一個“雙增雙減”的計劃在上海城市建設中推廣開來，增加公共綠地、公共活動空間，減少建築容量、控制高層建築，成爲城市規劃者們一個首先考慮的問題。
喬明華告訴《第一財經日報》：“政府調控人口的措施概括來說就是‘推、吸、連’。”具體而言，就是通過城市改造，推進中心城區人口向外疏解；通過郊區城鎮建設、園區建設，吸納中心城區居民在中心城區以外地區就業、定居；通過軌道交通、快速通道加強郊區與中心城區的連接。
早在2003年以前，上海市政協人口環資委負責一個關於上海人口布局的課題，喬明華是該委辦公室主任。
《調研報告》顯示，2000～2005年，上海市內環線以內的核心區常住人口數量共減少17.21萬人，增長率爲-14.2%；中心城區其他各區人口淨增17.56萬人，增長率2.16%；近郊區常住人口增長82.06萬人，增長率爲26.17%。
與2003年課題研究對比，可以發現，人口增長最快地區已由內外環間區轉變爲近郊區；常住人口增長中心也由環間區轉爲近郊區。
另外，《調研報告》還顯示，2000～2005年間，核心區戶籍人口呈持續減少趨勢，共減少15.09萬人，增長率爲-11%；中心城區其他各區共增長22.55萬人，增長率僅爲3.4%；近郊區戶籍人口共增長27.04萬人，增長率達到14.3%；遠郊區戶籍人口淨增長4.09萬人，增長率僅爲2%。
由此可見，戶籍人口正向中心城區以外逐漸蔓延擴展，增長中心在近郊區和內外環間區，向外擴散的半徑比常住人口擴散半徑小，侷限於外環線附近區域。
上海市政府進行的“推、吸、連”疏解人口的措施效果初顯。
上海新城鎮建設促人口聚集 疏解瓶頸依然存在
集中居住區
隨着中心城區尤其是核心區舊城改造進程的加快，舊城改造與配套商品房基地建設的聯動作用引導了中心城區大批居民遷往郊區新建大型居住區，僅世博動遷使三林鎮人口增加約4萬人。
而郊區新城鎮建設促進人口聚集。周浦鎮是四級城鎮體系規劃中的重鎮。2000~2005年間，常住人口已經由5.84萬人增加到10.05萬人，增長率達72.1%。“四高”示範居住區總面積約200萬平方米，2006年9月開始入住，規劃導入人口7.6萬人。由於地理位置上距市中心近、社會服務設施較好等原因，“四高”小區的入住率預期達到70%左右，僅此一項將增加5萬人左右。
不僅如此，園區開發吸引外來人口聚集。松江區現有工業園區6家，規劃面積爲66.46平方公里，已投產工業企業佔地面積爲24.81平方公里。2000～2005年，常住人口增長率爲64.7%，共增加39.28萬人。其中戶籍人口增長率僅爲5.4%。目前松江工業園區吸納就業總人數爲19.19萬人，佔全區工業就業總人數的49.2%。
另外，重大建設沿線引導人口聚集。上海市軌道交通1號線、5號線兩條軌道對沿途各站點的人口聚集起到十分明顯的促進作用。1995～2000年，莘莊鎮常住人口增加了1.66萬人，增長了35.1%。2001～2005年間，莘莊鎮總人口增長率更是達到了71.2%，戶籍人口增長率爲50.1%，來滬人員增長率達到146.2%。
人口疏解瓶頸依然
臨港新城是上海新一輪城市總體規劃中確定的重點新城之一，規劃人口80萬～100萬。主城區面積74平方公里，規劃人口60萬人，2010年規劃人口15萬人，目前流動人口1萬～2萬人，常住人口爲零。
浦江鎮規劃總入住人口爲2.8萬人，約1萬戶左右。至2006年7月只有3500戶拿鑰匙，1200戶正在裝修，460戶(約1050人)入住。
寶山區顧村鎮“四高”小區，首批應入住居民戶數爲6563戶，入戶登記數2054人，實際入住戶數僅414戶。
一系列的數據都顯示，一些制約着上海人口向外疏解的難題依舊擺在城市規劃者面前。
一方面郊區的交通、教育、醫院、商業等配套設施建設落後於人口聚集進程，導致市郊居民出行難、就學難、就醫難，生活很不方便。
喬明華說：“配套設施很重要，先期要有很大投入，還經歷一段時期的虧本經營。剛開發的郊區公交、教育、醫療人都很少，但是，必須得有，只有這樣，人口才能慢慢積聚，否則，就會陷入惡性循環。”
另一方面，郊區產業佈局還不足以支撐日益膨脹的人口。《調研報告》顯示，郊區動遷基地佔用企業用地，減少就業機會。江橋鎮爲配合“四高”小區的建設，近百家企業外遷，而第三產業的發展又受到當地居民收入水平不高的影響。這使原江橋鎮居民失業率增加，市區導入人口也無業可就，鎮政府解決再就業難度增加。
此外，財政轉移支付與人口布局不對應也是一個不容忽視的問題——郊區人口聚集加重了人口導入地財政負擔。
閔行區浦江鎮對世博家園如果以兩大基地全部導入人口16萬人計算，則一次性開辦費用爲4.6億元，日常運行費用每年爲3.5億元，而鎮政府2005年可用財力爲3億元。
江橋鎮在導入的1.9萬人中，2500人爲低保人員，僅此一項，每年就增加支出358萬元。這些主要用於教育、醫療、社區管理、社會救助、環境衛生、綜合安全等社會事業的開支，目前財政轉移支付機制還難以滿足實際需求。
關鍵在產業政策
“除了紐約、東京之外，國外城市面臨中心城區人口積聚的問題較少。”丁金宏說。而且國外城市人口調控主要是通過建設立法、城市管理來實現。
9月15日，上海市政協十屆六十六次主席會議通過了《關於上海市重大建設與人口布局協調發展的若干建議》。
建議提出，重大建設規劃要綜合配套，將人口合理分佈作爲決策依據和審議程序；加強產業配套、適應居民就近擇業；加大大型居住區的公交配套，方便外遷居民出行；加強社會事業配套，優化郊區居住環境；加強財政制度配套，落實財政轉移支付；加強人口與社會管理配套，適應城市發展進程。
當然，這樣的嘗試也註定了是探索的過程。喬明華認爲，目前的人口疏解政策中，政府定向疏解程度比較高，而居民自主選擇能力差。
“目前上海政策還主要是就人口而人口的政策。”丁金宏認爲，“人口問題不是人口本身的問題，關鍵在於產業政策，產業格局的再分佈，讓郊區新發展產業有產業高度，能提供有職業聲望的崗位。 ”
中心城區聚集高附加值的產業，這是中心城區吸引人口的重要因素。“不光是房子修得漂亮，道路建設得好，關鍵還在於崗位。”丁金宏認爲。比如“1966”等規劃，不光是城鎮規劃，而要牽扯到地方的產業政策。
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