“剛剛過去的一年,對上海來說是不尋常的一年。”這是中共上海市委代理書記、市長韓正在2007年初上海“兩會”上的總結,也可謂上海人乃至全國所有關注上海的人們的共同感受。
2006年7月,上海勞動和社會保障局局長祝均一接受調查,拉開了新中國成立以來最大社保資金挪用案的調查序幕。其後,上海就一直處於全國乃至世界輿論的風口浪尖。至9月下旬,原上海市委書記陳良宇嚴重違紀受查,成爲當年度最能撥動人們敏感神經的政經議題。其間又有一系列高官巨賈紛紛落馬,隨之而來的是大規模的人事更替。直至半年後的今天,餘波仍未平息。
韓正在“兩會”期間之語,帶動了參會代表、委員們的積極建言。從社保資金管理到大型工程招標,由行政改革到經濟轉型,社保案爲這個中國內地經濟最爲發達、國際化程度最高的城市提供了一個難得的反思機會。
反思仍需繼續
上海社保案的主要案情,如韓正所透露,自2002年四季度起,上海社保資金髮生了第一筆挪用;此後兩年內,共七次挪用社保資金總計34.5億元,經委託貸款轉給上海民營企業福禧投資董事長張榮坤,作爲其自有資金;至2006年7月社保案案發,本息37億元分文未還。
從已知的情況看,上海社保案暴露出的漏洞並不隱蔽,問題並不複雜。對於社保資金的投資範圍和管理模式,中央早有系列法規及政策規定,但過去形同具文。
在社保案案發前後,上海市政府宣揚的政務公開及行政體制改革,也多流於形式。
早在2003年6月,上海在國內率先實行新聞發言人制度,宣稱其目的是促進政務公開和信息披露,以滿足社會的知情權和監督權。至2004年,上海又推出打造“透明政府”的行政體制改革,政府15個部門開始信息公開,一度譽滿全國。
然而,社保領域已經暴露的多年來官商勾結、違法違規乃至犯罪之舉,在上海市各部門內部既未遭到抵制,更談不上信息公開和透明行政。社保案案發後,原本每週一次的上海市新聞發佈會已經數月未開,上海本地媒體對此也鮮有報道。
韓正在上海“兩會”期間宣佈,張榮坤所挪社保資金已全部追回;會上仍有代表、委員指出,政府對社保案查處情況的公開範圍尚有保留。一位來自工商聯的政協委員表示:“我們從其他渠道瞭解到,社保資金還存在其他拆借行爲。”
社保案案發後,上海頻推社保新政,先是爲高齡無保老人送保障,後又施行《上海市社會保險基金財務管理辦法》,並宣佈將組建社會保障監督委員會。上述新政固然是亡羊補牢,但具體成效尚待觀察。
諸如社保基金管理辦法和社保監督委員會,全國各地早已施行,但違規現象依舊,可見立法並不意味着一切。另外,勞動和社會保障部在2006年9月下令,各地社保局需在2007年底前將企業年金交由市場化中介運作。上海官方則披露,上海社保局將選擇在滬的金融機構及大型企業共同出資,組建一家企業年金管理機構,整體接收原由上海社保局下屬事業單位經辦的企業年金,可見政府仍不願完全放棄對企業年金的控制權。
韓正在上海“兩會”上稱,社保案“暴露出我們在制度上有缺失,管理上有漏洞,監督上有缺位”。此番總結不可謂不深刻,而上海對社保案的反思仍需繼續深入。
“刮骨療毒”
上海社保案牽連出的官員中,最引人注目的是原上海市委書記陳良宇。據新華社報道,陳良宇涉及違規使用社保資金、爲一些不法企業主謀取利益、袒護有嚴重違紀違法問題的身邊工作人員、利用職務之便爲親屬謀取不正當利益等問題。
據上海市檢察院披露,上海社保案涉及多名領導幹部受賄索賄,其中上海市管幹部11名,其他涉案社會人員十餘名。
上海市檢察長吳光裕在上海“兩會”上透露,上海市檢察機關以涉嫌受賄罪對多人立案偵查,包括上海工業投資(集團)有限公司原總經理王國雄、財務部原經理李易曾,華安基金原總經理韓方河,上海市國資委原副主任吳鴻玫,上海電氣資產管理有限公司投資部原副部長程彥敏,上海電氣(集團)總公司原財務總監徐偉,上海市房管局土地利用管理處處長朱文錦等。
據此前公開披露,接受調查者還有上海市委原副祕書長孫路一,上海社保局原局長祝均一,寶山區原區長秦裕,上海市國資委原主任凌寶亨,上海電氣原董事長王成明,上海電氣原執行董事韓國璋,新黃浦集團原董事長吳明烈,上海國際賽車場有限公司原總經理鬱知非等等。
這一系列涉案者關係錯綜。如鬱知非2001年底辭去申花足球俱樂部董事長後,其接任者即爲王成明;而王成明亦曾擔任華安基金董事長,與韓方河共事有年;吳明烈早年爲黃浦區房地產管理局局長,後由新黃浦置業董事長改任華聞控股副總裁;陳良宇之子陳維力曾任申花俱樂部副總經理,後任華聞控股旗下的中體傳媒有限公司總經理。上海國資委一位人士曾就此評論:“這個圈子並不大。”
圍繞這個圈子,發生了一系列黑箱運作,其基本線路可歸納爲:政府主導大型項目或優良資產的招標轉讓;社保資金通過委託貸款爲商人墊資;擁有政府背景的企業憑空獲得項目合同或優質資產。
以2002年3月福禧投資以32億元獲得滬杭高速公路上海段30年收費權爲例,此次路權轉讓事發突然,所謂“競標”事前毫無聲息,事後亦無公開資料證實,暗箱操作明顯。
又如2004年上海電氣改制上市,福禧投資作爲發起人持股10.54%,但近10億元的股權款“欠交”至今。
有關部門至今不曾披露上述交易內情,但其共同買家均是一度揚名上海灘的“神祕富豪”張榮坤。如今人們已知,其財富源頭不過是違法拆借的社保資金,以及近百億元之巨的銀行貸款。
張榮坤的乍興與忽亡,令人聯想到曾經的“上海首富”周正毅。同爲崛起於閭巷之間,均顯神祕而低調。從周正毅到張榮坤,從房地產到高速公路,“問題富豪”們的發跡史正是官商勾結的鮮明寫照。
強勢政府轉型
運用政府之力,將多家企業捏合爲集團,已成上海經濟的一大特色。進入21世紀,上海在2003年把上海一百、華聯、友誼、物資四大集團重組爲全國最大的商貿集團——百聯集團;2006年,又把農工商等五大食品集團整合爲光明集團。
這種行政色彩濃郁的資源整合方式,已日顯侷限性。總資產達700億元的百聯集團規模雖居全國第一,但成立三年來,每年淨資產收益率都在下降。光明集團原有的五家公司資產結構龐雜,跨越多個行業,其整合難度更甚於百聯集團。目前上海大型國企的領導人行列中,不乏局級乃至市級領導的身影。
政府掌握資源過多,而監督力量又顯薄弱,極易滋生腐敗。與之相關的另一個現象,則是上海私營經濟生存空間狹窄,實力強勁的民營企業在全國屈指可數。
政府強勢主導的經濟增長模式已有隱憂。學界曾把上海的經濟增長模式形象地稱之爲“起吊機經濟”——通過修橋、修路、蓋房子的固定資產投資拉動經濟增長。這種通過外延資金投入的經濟,並不能完全激發其內在有效的投資需求,一旦投資放緩,發展也就受影響。
早在2004年2月,上海市長韓正在出席上海政協會議時即坦承,他注意到不少傳媒將上海缺乏企業家的原因歸結於“政府太強”,今後希望通過“強勢政府+強勢企業”,形成上海的“強勢經濟”。
時至2006年3月,韓正又到上海市社科院佈置下13個課題,探討上海前15年的高速增長是否能延續,已表現出其對政府主導經濟的模式有所反思。
2007年1月28日,上海十二屆人大五次會議上,韓正在政府工作報告中稱,“政府部門直接或間接干預企業具體經濟活動的情況仍然存在,有些方面還在用行政手段代替市場機制配置資源,有的政府部門職能轉變相對滯後,社會管理和公共服務的力度需要加強。”
這是上海市政府第一次正面反思強勢政府的弊端。由強勢政府轉變爲“小政府”,由全能包辦變成公共服務,當是政府職能轉變的方向。
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